행사내용

제주참여예산제의 올바른 도입을 위한 토론회

좌 장  하승수 제주대 법학부 교수

주제발표

•한국참여예산제도의 평가

- 이병국 함께하는시민행동 참여예산팀장

• 제주지역 참여예산제의 추진 과정의 문제점과 대책

-  정민구 제주주민자치연대 대표

토론

한영조 제주경실련 사무국장

김아현 제주참여환경연대정책간사

첨부자료 =  제주특별자치도 주민참여예산제 도청 입법예고안

■

■

■

목 차

▶ 주제발표

1. 한국참여예산제도의 평가 ------------------------ 5

2. 제주지역 참여예산제의 추진 과정의 문제점과 대책 ---------- 33

▶ 첨부자료

제주특별자치도 주민참여예산제 도청 입법예고안 ---------- 67

주제발표1

한국참여예산제도의 평가

이 병 국

(함께하는시민행동 참여예산팀장)

한국참여예산제도의 평가

주제발표1 / 한국참여예산제도의 평가

제주참여예산제의 올바른 도입을 위한 토론회

■ ■ ■

제주특별자치도 공공성 강화와

올바른 조례 제․개정을 위한 도민운동본부

이 병 국 (함께하는시민행동 참여예산팀장)

Ⅰ. 서론

현재 참여예산제 도입 대부분의 지역이 제정한 표준조례안에 따른 참여예산조례의 운영은 참여예산제도의 실효성을 거두는데 필요한 기구와 활동이 불투명하고 자치단체장 교체에 따라 지역조건에 맞는 운영방식이 지속적으로 가능할지 여부가 불안정하다는 한계를 지적받고 있다.

실제로도 위 지역에서 시행되고 있는 참여예산제는 기존 인터넷을 통한 의견수렴이나 예산 설명회나 토론회 등을 통해 의견접수의 확대 수준에 그치고 있다.

결국 제한된 인원의 주민들을 선발하여 다음 연도의 예산에 대한 의견과 주민의 요구사항을 접수 하는 것으로 그 반영의 여부는 합의 보다는 행정부의 최종판단에 따라 결정되는 한계를 갖고 있다.

결국 이러한 주민참여 시스템 또한 행정기관의 접근성을 벗어나지 못하는 인위적인 위원회 구성과 지역의 극소수 주민들의 의견반영을 기반으로 하고 있어 타 위원회와 같은 형식적 위원회로의 전락 또는 최악의 경우 자치단체 장의 예산결정에 있어 주민참여를 통한 예산결정이라는 명분만을 부여하는 결과를 가져올 수 있다.

본 글에서는 현재 도입되고 있는 참여예산제의 전국적인 현황을 파악하고 지역회의를 통한 일반주민들의 의견을 수렴하고 100명 규모의 주민들을 선발과 추천을 통해 위원회를 구성하여 각 부처별 예산요구안과 함께 주민제안사업에 대한 우선순위를 결정하고 협의회를 통해 예산편성의 최종안을 결정하는 구조를 가지고 있는 울산광역시 동구의 사례를 중점적으로 살펴봄으로써 참여예산제도의 도입과 진행과정의 문제점을 이해함으로써 참여예산제도의 한국적 정착을 모색해보고자 한다.

Ⅱ. 참여예산제도의 도입과 확대

1. 참여예산제의 정의

예산의 편성과정에 있어 주민의 참여는 일부나마 변칙적인 방식으로 이루어져왔다. 지역의 토호나 지역정치와 밀착된 일부 주민에 의해 자치단체장이나 지역구의원에게 전달되어져 주민숙원사업이라는 명목으로 시혜성 짙은 방식으로 진행되어 온 것이다.

참여예산제도는 이렇게 일부 주민에게 주어졌던 민원성 예산제안을 대다수의 주민의사와 결정에 따른 공식적인 참여구조를 형성하는 것으로 과거 지방자치단체장과 소수 공무원에 의해 최종 결정되어 의회의 심의를 받던 예산편성과정에 행정부와 함께 지역주민들이 직접 참여하여 예산편성의 우선순위를 자신들의 필요와 주민들 간의 합의를 통해 결정함으로써 주민자치와 재정민주주의를 실현하는 제도이다.

이와 더불어 참여예산제도는 지역주민들의 혈세에 대한 사용결정 권한을 주민들이 함께 나누어 갖게 됨으로써 주민들도 자치단체의 재정운영에 대한 책임 또한 함께 지겠다는 의미를 내포하고 있다.

2. 브라질 포르투알레그레시의 참여예산제

1) 브라질 참여예산제의 도입

브라질의 포르투알레그레 시는 브라질 남부의 리오그란데 두 술 주(State of Rio Grande do Sul)의 주도(主都)이다. 총면적은 470.25㎢이고, 인구는 2002년 현재 1,383,454명이다. 브라질의 도시화･산업화가 주로 남부 지역을 중심으로 이루어졌듯이, 뽀르뚜 알레그리 시 역시 일찍부터 도시화･산업화가 이루어진 도시로 성장하였다. 그러나 1960년대와 1990년대 사이에 공장들은 많이 없어지고, 서비스와 상업이 산업의 중심을 이루기 시작하여 현재에 이르고 있다. 공업부문은 시 총생산의 약 30%를 차지하는 데에 그치고 있으며, 더욱이 이들의 고용능력은 8% 정도에 불과하다.  뽀르뚜 알레그리의 2007년 현재 전체 시 예산은 13억 달러(1.3Billions $, 1조3천억원) 정도이다. 이중 참여예산용 예산은 1억5천만달러(150Millions, 1천5백억원)로, 전체 예산의 10% 규모에 해당된다. 이중 도로공사나 수도 등 인프라 구축 관련 예산으로 2/3 규모인 1억달러(100Millions, 1천억원)가 투자되고 있다.

Prefeitura de Porto Alegre(2003), 6쪽; 마리옹 그레･이브 생또메(2005), 31쪽

우리나라와 비교하면 광주광역시보다 조금 적은 면적과 인구수 그리고 광주광역시 예산의 2/3에 못미치는 예산으로 운영되고 있다.

1988년 브라질 포르투알레그레 시 집권에 성공한 노동당에 의해 처음 시행된, 참여예산제는 주민단체연합(UAMPA)라는 포르투알레그레시 풀뿌리단체들의 예산제안 운동과정의 결과로서 탄생되었다. 1988년 노동당이 집권할 당시 선거 공약에는 참여예산제가 포함되지 않았다. 1983년 결성된 뽀르뚜알레그레 시의 주민단체연합(UAMPA)은 도시주민운동을 규합하고 당시 팽배했던 후견주의적 태도 대신 시 정부에 예산제안을 통해 예산을 요구해왔다. 1988년 브라질 노동당이 집권하면서 시 재정이 형편없다는 것을 알게 된 노동당은 주민단체들의 예산 요구를 심각하게 받아들였고 오히려 이 문제를 시민들에게 개방해서 포르투알레그레 시의 재정문제와 주민들의 예산요구에 대해 토론하였다. 그 논의과정에서 단체들의 요구에 의해 참여예산제가 탄생한 것이다. 즉 노동당에서 참여예산제를 계획해 실시한 것이라기보다는 밑에서부터의 참여예산제도 요구하고 노동당은 이를 수용하고 16년간 이를 유지 발전시켜온 것이다. 군소정당이 난립하고 쉽게 생성 소멸하는 브라질 정치 환경에서 노동당이 16년간 포르투알레그레 시 집권이 가능했던 것은 이러한 주민참여의 과정을 지지하고 수용한 결과라고 볼 수 있다.

투자약속이나 사회적 지원, 고용 등을 대가로 그 지방주민의 표와 지지를 몰아주는 것

전 시장이 공무원인건비를 크게 올려서 97-98%의 예산이 경직성 경비로 사용되었다

2) 브라질 참여예산제도의 주민참여 활성화 기제

포르투알레그레 시에서 참여예산제는 조례와 같은 제도화 없이 확고한 행정시스템으로 정착되었다. 브라질 노동당이 16년간 집권하며 참여예산제를 통해 이룩한 성과를 주민들이 직접 확인했고 주민들 스스로 시의 예산을 결정한다는 의식이 강하기 때문에 그 어느 정치세력도 이 제도를 실시하지 않을 수 없는 강력한 시스템으로 굳어진 것이다. 하지만 참여예산에 대한 적극적인 의지를 보이고 있지 않는다는 한국의 상황에서는 조례의 제정이 중요하다. 자치단체장의 교체에 따라 그리고 그의 의지에 따라 참여예산제의 부침이 결정되기 때문일 것이다. 하지만 브라질에서 참여예산제 운영과정에서 매번 법을 바꿔야하는 제도화 보다는 참여예산제의 역동적 진행을 위해 제도화를 스스로 거부하는 의미만은 충분히 숙고해야할 의미를 던져준다.

이러한 브라질의 참여예산제의 정착과 주민참여를 활성화 시킨 성공에는 주민들의 참여를 촉진하는 중요한 두 가지 기제가 있다.

하나는 포르투알레그레 시 주민들은 자신이 요구하는 예산을 관철시키기 위해 보다 많은 주민을 참여시키려 스스로 노력해야 한다. 주민들은 자신이 필요한 사업 예산을 위해 지구총회에 얼마나 등록하는가에 따라 지역포럼에서 자신의 입장을 대변할 주민대표의 수가 결정되기 때문에 그 사업이 필요하면 할수록, 많은 사람에게 혜택이 가면 갈수록 사람들을 모을 가능성은 높아지고 그만큼 서로 참여를 독려하게 되는 자발적 참여기제를 갖고 있다.

10명당 1명 이들은 1달에 한번 모여 회의를 하며 16개 지구포럼에 참여하게된다

또 다른 하나는 참여를 통해 결정과정에 영향을 미칠 수 있다는 것 자체가 다시 참여의 동기가 된다. 포르투알레그리 시는 예산의 2%(1989년)에서 1994년에는 20%에 가까운 비율을 참여예산제의 사업에 투여했다. 이러한 대폭적인 예산투자를 통해 참여예산제도에 참여했던 사람들이 자기 참여활동의 결과들을 구체적으로 경험하고 참여하지 않은 주민이나 주변 마을에서 참여의 성과들을 확인하면서, 그리고 참여예산 담당 공무원들로 부터 참여를 독려 받으면서 참여를 통해 자신들에게 필요한 것이 이루어지고 지역이 변화할 수 있다는 것을 확신하면서 참여예산제도의 파급력은 커진다.

제 10지구 크루제이로 지구총회에서 만난 한 부인의 동네는 남자 아이들이 마약을 하고 여자들은 사창가에서 돈을 벌고 있는 심각한 빈민지역이다. 그 동안 자신의 마을은 지역의 문제 해결을 위해 의견을 모으고 단결하지 못해서 한 번도 참여예산 과정에 참석을 하지 못했다고 했다. 그런데 참여예산에 참여하는 다른 마을에 경우, 주민들이 요구한 내용들이 수용돼서 개선되는 사례들을 보고 개신교회와 현재 집권당인 민주노동당 당원의 도움을 받아 해당 지역 마을 주민들을 모아서 참여예산에 참여하기로 결정하기로 했고 자신이 5가지 공약을 제시하여 지역대표로 선출되어 주민들과 함께 지구총회에 처음으로 참여했다. 브라질에서 지구총회에 참석하는 50%가 처음으로 참여하는 사람이다.

이렇게 참여를 활성화 시키는 두 가지 기제는 ‘예산에 대한 주민의 자기결정권’에서 나온다. 자신들이 제안한 사업들에 대해 참여해 결정할 수 있다는 자기결정권이 없이는 주민들의 참여를 기대할 수 없다는 말이다.

2004년 포르투알레그레 시장에 노동당을 제외한 정당들이 선거연합을 이룬 브라질 민주노동당이 집권했다. 참여예산제도를 하겠다는 공약을 지키고는 있으나 참여예산제를 노동당의 유산으로 생각하는 민주노동당은 시장이 지구총회에 참석하지 않고 참여예산제 관련 예산을 20%에서 10%로 축소시켰다. 참여예산의 축소는 주민들의 참여 또한 한 지역에서 최고 2000명이 참여하던 지역이 800명수준으로 참여율이 줄어들게 하였다.

민간자본을 제외하면 실제 5% 예산만이 참여예산으로 투입되고 있다.

지역주민의 참여기제는 이외에도 지구총회에서 지역주민은 누구나 시장과 공무원들 그리고 주민들을 앞에 두고 3분간 자기지역의 요구사안, 자기가 생각하는 지역문제의 해결방안, 예산지원을 하지 않는 정부에 대한 비판 등 자유롭게 발언할 수 있도록 하는 등 주민참여를 끌어내기 위한 기제를 두고 있다.

3) 참여예산제의 성과

풀뿌리자치연구소참여예산팀(2007) "뽀르뚜 알레그리는 무엇을 말하는가?" 뽀르뚜 알레그리 현장조사 보고회

참여예산제는 가시적인 성과를 보여주었다. 공공 정책의 결과로서 매년 새로운 포장도로의 20～25km의 대부분이 빈민들이 사는 주변부에서 진행되었다. 도시의 모든 주거지역의 98%가 수돗물을 사용(1988년에서 75%)하고 하수처리구역도 46%에서 98%로 증가했다. 1992～95년 사이에 주택부(DEMHAB)는 비교 가능한 1986～88년에 1,714가정을 지원한데 비해 28,862가정에게 주택지원을 제공했다. 그리고 공공자치학교의 수는 1988년 29개에 비해 86개로 늘어났다. 더불어 주민들의 정치의식 또한 크게 향상되었다.

뽀르뚜알레그리의 2002년 참여예산제에 참여했던 56%가 자신들의 지구별·주제별 위원회 참여절차에서 이익을 얻었다고 답했고 70%의 사람들은 참여자 자신들이 시 사업의 우선 사안들을 결정한다고 생각한다. 또 참여예산제도의 참가를 통해 주민들은 예산을 요구하고 저항하기만 하던 초기에 비해 지금은 지도를 보고 어떻게 도로를 놓을 것인가를 토론 할 정도로 구체적인 공공정책에 대해 토론한다. 탁아소에 아이를 맡기면서 자기 아이만 걱정하던 주민들이 이젠 ‘우리 아이들’라고 말할 정도로 관심의 질이 높아졌고 나중에는 시 전체 차원으로 관심이 확대됐다. 이러한 참여제도 실시는 2004년까지 커뮤니티 기반 조직이 3,000개로 참여예산제 시행 전 보다 40% 이상 늘어날 정도로 시민사회를 활성화시켰다.

3. 참여예산제도의 도입

1) 제도화 이전

참여예산제가 한국에 처음 소개 된 것은 브라질 노동당과 교류를 갖던 민주노동당에 의해서 소개 되었고 이 후 2001년 서울시에 '서울특별시예산참여시민위원회설치및운영에관한조례' 제정 청구를 낸데 이어 조례제정을 위한 주민발의 서명운동을 추진하고 2002년 군산지부에서는 주민발의로 제안된 주민참여예산조례가 의회에서 부결되기도 하였다.

김웅□예산참여운동의 의의 : 브라질 PT의 참여예산제를 중심으로□, 이론과 실천, 2001

오마이뉴스 “군산시의회 예산참여제 조례안 '만장일치'로 부결” 2002-04-26

http://www.ohmynews.com/nws_web/view/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0000073538

한편으로 참여예산제도의 도입과 운영에는 예산감시운동을 중심으로 한 시민운동이 밑바탕이 되었다. 1991년 지방자치 실시 이후 재정민주주의 실현을 위해 투명, 책임, 참여 3가지 원칙을 가지고 지방자치단체에 대한 예산분석과 판공비 공개운동을 진행한 예산낭비감시운동은 2001년 예산감시네트워크(간사단체: 함께하는시민행동) 제4차 워크숍을 통해 지역 예산감시운동 단체들과 함께 참여예산제사례연구를 시작으로 2003년 1월 워크숍을 통해 참여예산 표준조례안 검토와 시민참여예산조례제정운동을 시작했다.

참여예산제도화의 기폭제가 된 것은 2002년 지방선거였다. 민주노동당은 지방선거 출마자들의 공약으로 참여예산제 도입을 내걸었고 시민단체들도 참여예산제를 정책의제로 제안하였다.

이러한 활동의 결과로 시민운동과 지역주민운동의 경험을 갖고 있던 광주광역시 김재균 북구청장이 2003년 8월 주민참여예산제 공청회를 시작으로 설명회, 토론회, 연구회 구성 등의 과정을 통해 2004년 ‘광주광역시 북구 주민참여예산제 운영조례’가 제정되었다.

울산광역시 동구의 경우도 2002년 지방선거 당시 각 후보자에게 정책제안을 하고 민주노동당이 당선된 동구와 북구에서 이를 수락하여 11월 토론회, 기획감사실의 추진단 구성, 2004년 1월 연구회 설립 등의 과정을 거쳐 조례제정에 성공했다.

2) 제도화 이후

시민단체들의 운동과 자치단체장의 의지가 결합된 지역의 참여예산제 도입에는 중앙정부의 정책방향이 뒷받침되었다. 참여정부를 표방한 노무현 정부는 지방분권 추진과 더불어 2004년 예산편성 기본지침을 통해 예산편성 전 주요사업에 대해 인터넷, 설문조사, 공청회, 단체 간담회 등 참여형 예산편성 제도의 보급과 정착을 제시했고 2005년도 예산편성 매뉴얼에 참고자료로 광주 북구 주민참여예산제운영조례를 예시로 배부하였다. 특히 2005년 8월 예산편성과정의 주민참여제도화의 법률적 근거를 마련하고 주민참여예산제 표준안을 제시하여 참여예산제의 확대를 가져왔다.

지  방  재  정  법   [전부개정 2005.8.4 법률 7663호]

제39조 (지방예산편성과정에 주민참여) 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성 과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행할 수 있다.

지 방 재 정 법 시 행 령

[일부개정 2006.6.30 대통령령 제19586호]

제46조 (지방예산 편성과정에의 주민참여 절차) ①법 제39조의 규정에 의한 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 방법은 다음 각 호와 같다.

1. 주요사업에 대한 공청회 또는 간담회

2. 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사

3. 사업공모

4. 그 밖에 주민의견 수렴에 적합하다고 인정하여 조례로 정하는 방법

②지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 수렴된 주민의견을 검토하고 그 결과를 예산편성시 반영할 수 있다.

③그 밖에 주민참여 예산의 범위·주민의견수렴에 관한 절차·운영방법 등 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.

4. 참여예산제도의 확대

참여예산조례는 2008년 5월 현재 246개 지자체 중 78개 지자체에서 참여예산조례를 제정하여 31%의 지자체에서 실행하고 있다. 참여예산제는 지방재정법 39조, 시행령 46조에 근거해 제정하고 있으며 많은 지자체에서 2006년 8월 제시된 행자부의 표준조례안을 따르고 있다. 2006년 8월 진행된 행정자치부의 표준조례안 제시는 참여예산조례의 급격한 확대를 가져왔다. 특히 행자부가 진행하고 있는 지방재정분석 평가의 30개 지표 중 하나로 되어 있고 이로 인해 주어지는 평가에 대한 긍정성과 함께 재정적인 인센티브를 받으려는 의도로 인해 조례제정을 확대하는 요인이 되었다.

강진군의회 제5대-제150회-제2차-본회의-2006.11.13 월요일 회의록 중

기획정책실장 임경용  (중략)... 그러던 중에 자치단체별로 인센티브가 가장 크게 걸려있는 재정분석평가를 받게 되어 있었습니다. 저희군은 정례회가 시작되면 오지 않느냐 이렇게 판단을 했었던 것인데, 금번 임시회를 개원하기 이틀 전에 바로 평가가 영호남교류해서 온다는 정보를 입수하고 평가항목을 보니까 이게 배점이 되어 있었습니다. 그래서 저희들은 우선 이것을 의회에 안건을 상정해놓은 것으로 평가를 받으려고 했는데 그분들이 오셔서 의결서 사본을 나중에라도 의결이 되면 보내달라는 주문을 받고 있습니다. 사실상. 그리고 이 조례를 보면 예산위원회에서 소수의 자기 이기주의 목소리가 커질 수 있는데 이런 부분은 저희들이 철저히 차단을 해 나가면서 운영을 하겠습니다.

Ⅲ. 참여예산제도의 현황과 사례

1. 참여예산제도의 도입현황

현재 참여예산조례를 만든 지역의 조례형태를 3가지로 분류할 수 있다.

번호	지역명	조례명	제정일	예산지역회의	예산위원회	예산협의회	예산연구회
1	대전시 중구	주민참여예산제 운영조례	2006-10-12	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
2	전남 여수시	주민참여예산제 운영조례	2006-10-20	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
3	강원 정선군	주민참여예산제 운영조례	2006-10-31	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
4	경남 함안군	주민참여예산제 운영조례	2006-11-06	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
5	경기 안성시	주민참여예산제 운영조례	2006-11-09	없음	둘수있다	없음	없음
6	경기 시흥시	주민참여예산제 운영조례	2006-11-13	없음	둘수있다	없음	없음
7	경남 밀양시	주민참여예산제 운영조례	2006-11-17	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
8	전남 영광군	주민참여예산제 운영조례	2006-11-23	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
9	경남 합천군	주민참여예산제 운영조례	2006-12-08	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
10	전남 구례군	주민참여예산제 운영조례	2006-12-11	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
11	전남 보성군	주민참여예산제 운영조례	2006-12-13	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
12	충북 음성군	주민참여예산제 운영조례	2006-12-18	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
13	경남 함양군	주민참여예산제 운영조례	2006-12-27	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
14	경기 과천시	주민참여예산제 운영조례	2006-12-28	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
15	경북 청송군	주민참여예산제 운영조례	2007-01-01	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
16	충남 논산시	주민참여예산제 운영조례	2007-01-05	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
17	강원 철원군	주민참여예산제 운영조례	2007-01-09	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
18	경북 영양군	주민참여예산제 운영조례	2007-01-09	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
19	광주시 광산구	주민참여예산제 운영조례	2007-01-09	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
20	전북 고창군	주민참여예산제 운영조례	2007-01-09	없음	둘수있다	없음	없음
21	전남 해남군	주민참여예산제 운영조례	2007-01-11	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
22	경남 김해시	주민참여예산제 운영조례	2007-01-15	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
23	전남 곡성군	주민참여예산편성제 운영조례	2007-01-22	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
24	경북 군위군	주민참여예산제 운영조례	2007-02-21	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
25	충북 진천군	주민참여예산 운영조례	2007-02-26	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
26	경기 의왕시	주민참여예산제 운영조례	2007-03-05	없음	둘수있다	없음	없음
27	전남 담양군	주민참여예산제 운영조례	2007-04-02	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
28	경기 포천군	주민참여예산제 운영조례	2007-05-02	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
29	경기 여주군	주민참여예산제 운영조례	2007-05-11	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
30	전남 고흥군	주민참여예산제 운영조례	2007-05-18	없음	없음	없음	없음
31	경기 동두천시	주민참여예산제 운영조례	2007-06-08	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
32	강원 양양군	주민참여예산제 운영조례	2007-06-25	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
33	강원 평창군	주민참여예산제 운영조례	2007-07-10	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
34	충북 충주시	주민참여예산제도 운영조례	2007-07-16	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
35	대구시 달서구	주민참여예산제 운영조례	2007-07-25	없음	없음	없음	없음
36	경기 양평군	주민참여예산제 운영조례	2007-08-03	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
37	전북 부안군	주민참여예산제 운영조례	2007-09-27	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
38	대구시 남구	주민참여예산제 운영조례	2007-10-01	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
39	경남 거제시	주민참여예산제 운영조례	2007-10-25	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
40	경기 광주시	주민참여예산제 운영조례	2007-11-05	없음	둘수있다	없음	없음
41	강원 인제군	주민참여예산제 운영조례	2007-11-08	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
42	전남 장성군	주민참여예산제 운영조례	2007-11-20	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
43	강원 화천군	주민참여예산제 운영조례	2007-11-30	없음	둘수있다	둘수있다	없음
44	경남 의령군	주민참여예산제 운영조례	2007-12-28	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
45	경북 상주시	주민참여예산제 운영조례	2008-01-01	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
46	충북 단양군	주민참여예산제 운영조례	2008-01-09	없음	둘수있다	둘수있다	둘수있다
47	대구시 서구	주민참여예산제 운영조례	2008-05-09	없음	없음	없음	없음

첫 번째는 행자부의 표준안에 따라 조례를 제정한 지역으로 현재 47개 지역에서 행자부 표준안과 거의 똑같은 조례를 제정하였으며 이는 현실적으로 현재의 지방자치단체에게 입법 능력이 결여되어 있는 상태에서 행정자치부 표준조례안은 앞으로도 조례를 제정하려는 자치단체에게 큰 영향을 끼치게 될 것으로 보인다.

행정자치부 표준조례안은 지방재정법 시행령에서 예시하고 있는 주민참여방안을 제시하고 설명회, 공청회, 설문 등의 의견수렴과정과 위원회, 연구회 등의 운영방안에 있어 “할 수 있다.” "둘 수 있다"로 제시하고 참여예산제 운영에 대해 자치단체장의 재량권에 따라 운영하도록 하고 있다. 최근 제정된 전남 고흥군이나 대구광역시 달서구 등에서는 위원회나 협의회, 연구회 등을 둘 수 있다는 조항을 삭제한 조례가 제정되고 있다.

다음은 참여예산위원회 운영을 참여예산조례의 중심에 놓고 있는 22개 지역이다.

번호	지역명	조례명	제정일	예산지역회의	예산위원회	예산협의회	예산연구회
1	충남 홍성군	주민참여예산제 운영조례	2007-07-13	없음	35인이내	없음	지방재정공시심의위원회 대행
2	경기 양주시	주민참여예산제 운영조례	2007-07-23	없음	50인 이내	없음	없음
3	경기 안산시	주민참여 기본조례	2005-01-05	없음	80인이내	없음	없음
4	전남 광양시	주민참여예산제 운영조례	2006-11-08	없음	20인 이내	없음	없음
5	대전시	주민참여 기본조례	2006-11-10	없음	50-70인이하	없음	없음
6	광주시 남구	주민참여예산제 운영조례	2006-11-20	없음	20인 이내	없음	없음
7	전남 함평군	주민참여예산편성 운영조례	2006-12-12	없음	25인이내	없음	없음
8	전남 목포시	주민참여예산제 운영조례	2006-12-18	없음	15-45인이하	없음	없음
9	전남 완도군	주민참여예산제 운영조례	2006-12-18	없음	30-50인이하	둘수있다	둘수있다
10	경북 청도군	주민참여예산제 운영조례	2006-12-22	없음	지방재정공시심의위원회 병행	둘수있다	둘수있다
11	전남 신안군	주민참여예산제 운영조례	2007-03-05	없음	15-30인이내	없음	없음
12	충남 예산군	주민참여예산제 운영조례	2007-06-27	없음	지방재정공시 심의위원회 병행	둘수있다	둘수있다
13	광주시 동구	주민참여예산제 운영조례	2007-06-29	없음	50인 이내	없음	없음
14	부산 해운대구	주민참여예산제 운영조례	2007-07-05	주민자치위 대행	50인 이내	없음	9인 이내
15	전북 군산시	시민참여예산 운영조례	2007-07-30	없음	60인이내	있음	9인이내
16	인천시 동구	구민참여 기본조례	2007-08-13	없음	20명 이내	없음	없음
17	전남 나주시	주민참여예산제 운영조례	2007-08-16	없음	80인이내	있음	10인이내
18	경기 연천군	예산참여군민위원회 운영규정	2007-10-01	없음	50인 이내	없음	없음
19	전남 진도군	주민참여예산제 운영조례	2007-11-05	없음	20-30인이내	없음	없음
20	충북 옥천구	주민참여예산제 운영조례	2007-11-19	없음	30인이내	없음	없음
21	충북 제천시	주민참여예산제 운영조례	2008-01-04	없음	80인 이내	없음	없음
22	충북 청주시	시민참여예산제 운영조례	2008-02-01	없음	50인 이내	없음	없음
23	부산시 동래구	주민참여예산제 운영조례	2008-05-09	없음	50인 이내	없음	없음

작게는 20인 규모에서 많게는 100인의 규모까지 다양하며 대부분 지역회의나 협의회, 연구회 등의 기구는 조례상에 언급하고 있지 않다.

이 지역 중 가장 먼저 조례를 제정한 청주시가 2004년 제정한 시민참여기본조례는 시 정책의 의사형성단계에서 집행까지 시민의사를 반영하기 위한 조례로 주민참여의 전제인 정보공개를 정보공개법 보다 더 구체화하고 의무화하고 있다. 또 시의 각종 위원회의 구성을 공모제나 추천제 등 공개적 절차를 통해 일반시민의 참여를 보장하고 있고 더 나아가 여성, 장애인 등 사회적 약자의 참여를 보장하는 선언을 하는 등 포괄적인 주민참여의 내용을 담고 있고 8조에 예산참여시민위원회를 설치하도록 하고 있다. 이러한 포괄적인 주민참여조례는 안산시의회에서 적극적으로 수용하여 2005년 안산시에서도 도입하고 있다. 광역시로는 대전시가 50-70명 규모의 참여예산위원회를 구성하여 운영하고 있다. 위 13개 지역 중 홍성군과 군산시가 연구회를 구성하고 있는데 홍성군은 지방재정공시위원회에서 대행하고 있다.

마지막으로 현재 주민참여제도를 시행하는 지역 중 시민단체들의 요구와 자치단체장의 의지로 참여예산제도를 초기에 도입한 지역(광주북구, 울산동구 북구)과 시민단체들의 제안이 중심역할을 한 지역(광주 서구), 단체장의 의지가 반영된 지역(대전 대덕구, 전남 순천의 경우 담당공무원), 예산위원회와 협의회를 다른 기구로 대체해 운영하는(충남서산, 전남강진) 방식으로 8개 지역에서 주민참여제도를 시행하고 있다. 이 지역들은 예산운영 전반을 분야별로 논의하게 되는 위원회를 통한 의견수렴구조와 나아가 조정된 예산안을 최종적으로 합의하는 협의회 구조를 갖추고 있는 지역들이다. 또 이중 일부는 더 많은 지역주민의 참여와 의견을 직접 논의할 수 있는 지역회의,  그리고 참여예산제도의 역동성을 갖게 하는 연구회 등을 두고 있다.

번호	지역명	조례명	제정일	예산지역회의	예산위원회	예산협의회	예산연구회
1	광주시 북구	주민참여예산제운영조례	2004-03-25	10인 이내	100인 이내	12인 이내	9인 이내
2	울산시 동구	주민참여예산제운영조례	2004-06-10	누구나	100인 이내	있음	15인 이내
3	전남 순천시	주민참여예산제 운영조례	2005-03-31	없음	80명 이내	있음	11인 이내
4	대전시 대덕구	주민참여예산제 운영조례	2005-12-09	10인 이내	100인 이내	있음	9인 이내
5	울산시 북구	주민참여예산제 운영조례	2006-06-19	지역토론회	80인 이내	조정회의	9인 이내
6	충남 서산시	주민참여예산제 운영조례	2006-07-05	읍·면·동 자문위원회 대체	50인 이내	지방재정계획 공시심의위원회 대체	없음
7	전남 강진군	주민참여예산제 운영조례	2006-09-18	없음	30인 이내	지방재정공시 심의위원회 대행	없음
8	광주시 서구	주민참여예산제 운영조례	2007-01-05	누구나	100인 이내	있음	15인 이내

그 중에서도 가장 먼저 참여예산제를 도입한 광주북구와 이를 제도적으로 좀 더 발전시킨 울산동구, 대전 대덕구, 광주서구 등의 지역이 현재 제도적 완결성과 제도시행의 적극성에 있어 주목할 만하다. 특히 광주 서구의 경우 참여예산제도 운영이 대부분 예산심의기간에 맞춰져 있는 것과 달리 5월 31일 국고보조신청기간 이전인 4월과 11월 예산심의 이전인 10월에 지역회의를 개최하여 예산의 상당부분을 차지하는 국고보조사업 신청에 주민의견을 반영하도록 하고 있다.

2. 울산광역시 동구 참여예산제 사례

현대중공업과 현대미포조선 등 대형사업장이 위치하고 있어 노동자 거주지역이라는 지역적 특성을 가지고 있는 울산광역시 동구는 노동운동을 통한 의식과 결합력이 매우 높아 주민참여예산제에 미칠 영향이 클 것으로 보였으나 실제 시행에 있어서 그 영향력이나 참여는 크지 않다. 초기 시행 시 참여했던 노동조합 측 위원들도 참석요건을 채우지 못해 중도 탈락하는 사례를 보이고 있는데 이는 주민참여제도의 생활영역에 더 큰 영향력을 미치는 특성상 노동조합의 관심사와 결합되기 어려운 측면 때문에 노동조합 차원의 참여보다는 지역주민으로서의 참여가 용이하기 때문으로 보여진다. 브라질의 포르투알레그레 시의 경우도 노동당의 집권과 강력한 노동조합의 세력화에도 불구하고 2002년 3.2%로 매우 저조한 편에 속한다.

울산광역시 동구의 참여예산제 도입과정을 살펴보면 참여예산제 도입을 위해 가장 먼저 ‘주민참여예산추진단’과 ‘주민참여예산연구회’를 조직한다. 특히 주민참여예산연구회의 역할이 주요했는데 구의회의원 2명, 교수2명, 시민단체 3명, 주민 2명, 공무원 3명으로 구성하고 구체적인 조례내용을 검토하면서 시민위원회 구성방안, 제도운영방안, 추진일정 등의 제도 세부추진방안을 검토하는 역할을 수행했다. 특히 공무원의 마인드 전환을 위한 교육, 구의회의 협조를 위한 간담회, 그리고 주민대상 교육 및 홍보 등으로 참여예산제도 추진 과정에서 발생할 수 있는 문제들을 사전논의 속에서 해결하려한 점이 성공적인 출발을 가능하게 했다고 할 수 있다.

다음으로 울산광역시 동구의 참여예산제도 운영을 보면

1) 지역회의(7월 초)

울산광역시 동구 참여예산제도 운영의 시작은 7월 초 지역회의로 시작된다. 년 1회 열리는 지역회의는 일반 지역주민들로부터 사업예산 의견을 수렴하는 구조로 10개 동마다 이루어지며 동 주민 누구나 참여해 자신들의 의견을 표명할 수 있다. 지역회의는 평일 오전 10시부터 오후 2시 사이에 주민자치위원장의 주관 하에 진행이 되고 그 시작은 동구청 기획감사관실에서 파견된 참여예산 담당 공무원이 동구청의 예산상황과 참여예산제도에 대한 설명이 이루어진다. 그리고 지역회의에서 논의된 주민들의 제안들 중 5건을 우선순위를 정해 지역회의 제안으로 결정하고 이는 분과위원회에서 논의된다.  2004년 224명이 참석한 것을 시작으로 매년 그 참여가 조금씩 증가하고 있다.

표 4 울산광역시 동구 참여예산지역회의 현황

	2004년	2005년	2006년 2006년 조례개정으로 지역회의 참여 대상을 누구나로 확대 변경	2007년
참가율(연인원)	224명	260명	285명	-
제안건수	33건	43건	39건	41
반영건수	15건(45.5%)	15건(34.8%)	19건(48.7%)	18(43.9%)
장기과제	12건	11건	10건	11
불가	6건	17건	10건	12
주민참여범위	-동 주민자치위원회 및 시민위원회 위원	-동 거주 주민 전체

자료: 2004년 주민참여예산제도 도입 추진상황, 2005년도 주민참여예산운영 평가보고회 자료, 2006년 울산동구 주민참여예산 시민위원회 총회자료,  2007년 주민참여예산협의회 회의록

주민의견은 매년 40여건 안팎으로 제안되고 있고 분과위원회에서의 제안 반영은 15건에서 19건으로 43.2%의 반영률을 보이고 있다. 또 주민들의 지역회의 참여범위도 초기 해당 동 주민자치위원과 시민위원회 위원에서 동거주 주민 전체로 확대되었다.

좀 더 구체적인 예산편성과정에 주민참여는 주민참여예산시민위원회를 통해 진행된다. 이 위원회는 2년에 한번 4, 5월경에 모집하는데 시민위원회에 참여하고자하는 주민들의 공개모집 절차에 따라 선정된 50명, 동 주민자치위원회 추천 20명, 시민사회단체와 직능단체 그리고 기관 등의 추천 30명으로 100명 이내의 주민들이 참여하게 된다. 2004년 초기 시민위원 선정 시 167명이 신청하여 기대이상의 참여가 이루어졌고 이들을 대상으로 동별, 남여별, 단체별, 직장별, 직업별, 상한인원 설정 등 다양한 주민이 참여할 수 있도록 선발 기준에 따라 이중 100명을 위촉대상자로 선발한 후 3시간씩 이틀에 걸친 참여예산학교를 이수한 82명의 시민들이 시민위원으로 위촉되었다. 2005년에 결원자 12명을 충원하고 이들의 2년 임기가 지난 2006년 선발 시에는 임기가 만료되는 전 시민위원에 대하여 참여예산 노하우와 업무의 연속성을 고려하여 현 위원 중 희망자를 50%정도 연임하고 나머지 인원은 공개모집과 추천방식으로 시민위원회를 재구성․운영하여 기존 시민위원 39명과 신규 28명 등 주민참여예산학교 이수자 68명을 주민참여예산시민위원으로 위촉했다. 그리고 2007년에는 회의 참석율이 50% 미만인 9명과 스스로 사퇴하고자하는 위원 6명을 해촉했다.

1. 울산광역시동구(이하 “구”라 한다) 지역에서 활동하고 있는 회원수 300명 이상인 시민·사회·직능단체

2. 구에 사업장을 둔 종사자 3,000명 이상인 기업체 및 노동조합

3. 다양한 분야의 참여를 위하여 구청장이 지정하는 시민·사회·직능단체

단. 각 단체에서 추천할 수 있는 인원은 4명을 초과할 수 없다.

시민위원들은 2년 동안(1회 연임가능) 구의 업무분야별로 5개 분야로 나뉘어 분과위원회를 구성하고 주민의견을 수렴․집약해 예산(안) 우선순위를 결정하게 된다. 이 분과위원회는 각 20명의 시민위원으로 구성되는데 이해관계자는 배제하고 지역적 안배를 위해 3명 이상이 한 위원회 내에 배치될 수 없다.

초기 8개 분야로 구분하였으나 효율적 운영을 위해 2006년부터 5개 분과로 실시

1. 재정문화분과위원회 : 기획감사실, 회계과, 문화공보과, 지방세과, 의회사무과

2. 자치행정분과위원회 : 주민자치지원단, 총무과, 민원지적과, 동

3. 복지환경분과위원회 : 사회복지과, 환경위생과, 환경미화과, 보건소

4. 지역개발분과위원회 : 지역경제과, 건설과, 재난관리과

5. 도시교통분과위원회 : 교통행정과, 도시공원과, 건축허가과

지역회의 사례 - 울산광역시 동구 전하1동

1. 전하1동 소개

전하1동은 18,829명(6,266세대)의 주민이 살고 있는 울산 동구의 행정동으로 우리나라 조선공업의 중심지로 현대중공업(주)이 자리잡고 있는 등 현대계열사 위주의 생활권으로 인근에 울산대학교 병원, 현대호텔, 한마음회관, 현대백화점, 현대예술관 등이 소재하고 있다.

2. 울산동구 전하 1동 지역회의 참가 현황

바르게살기운동협의회 위원장, 새마을 부녀회 회장과 총무, 통장협의회 2명, 마을 청년회 1명, 청소년선도위원회 실장, 자연보호협의회 1명, 여성자원봉사회 1명, 체육회 1명, 주민자치위원회 5명, 전하1동 참여예산위원 6명(8명중)

3. 지역회의 진행과정

2007년 울산 동구 지역회의는 7월 5일부터 16일까지 동구의 10개 동에서 실시하였다.

7월 13일 전하1동 지역회의는 주민자치위원장이 참석하지 않아 동장이 진행을 하였다.

주민자치위원장의 인사말 후 울산 동구청의 기획관리실의 예산담당의 주민참여예산제에 대한 설명이 있었다.

예산담당은 울산 동구는 의존재원이 65%에 이를 정도로 재정자립도가 낮아서 자체재원인 100억 정도 밖에 되지 않는다고 설명했다. 또한 자체재원이 적고 계속되는 사업이 있기 때문에 1년에 가용할 수 있는 예산이 적다면서 꼭 필요한 예산을 제안해 줄 것을 부탁했다.

바로 주민의견 수렴과정이 진행되었는데 동사무소에서 파악한 지역 숙원사업들을 자료로 배포하고 이에 대한 설명이 주무담당으로부터 설명되었다.

이에 대한 질의응답 뒤 지역주민들의 사업제안과 질의응답이 진행되었다.

4. 지역회의 회의내용

1) 동사무소 파악 주민숙원사업 내용

[주민참여예산 지역회의 건의사업현황]                          (단위:백만원)

연번	사업명	위치	사업기간	총사업비	투자계획	비고
1	전하1동 소로2류48호선 도로확장	전하1동 300번지 일원	2008~2010	960	960	중기재정 계획반영
2	전하1동 중로2류245호선 도로확장	전하파출소 일원	2007~2009	800	800	“
3	전하1동 소로3류41호선 도로확장	전하초등학교 일원	2009~2011	800	800	“
4	전하1동 소로3류44호선 도로확장	전하초등학교 일원	2009~2011	300	300	“
5	전하1동 중로3류197호선 도로확장	전하파출소 앞	2008~2010	1,400	1,400	“
6	300번지 일원 하수구 신설	전하동	2007	20	20

회의를 진행한 지역회의 위원장은 전하1동의 지역회의 건의사항은 대부분 도로확장이라면서 다른 지역이 소방도로개설을 요구하는 것을 감안하면 시민위원회 회의에서 후순위로 밀릴 가능성이 높다고 설명하였다. 따라서 구의 예산이 적고 우선순위에서 밀릴 경우 체택될 가능성이 낮으므로 전하1동 300번지 일원의 하수구 신설이 예산요구사업으로 필요하다고 설명하였다.

2) 주민제안 사업

첫 번째로 홈타운 부근에 우회도를 만들어달라고 하였다. 그리고 대형차들이 많이 지나다녀서 안전상 문제가 많으므로 승용차들만 지나다닐 수 있게 해달라고 했다. 이에 위원장은 특정한 차만 못다니게 하는 것은 불가능하며, 도로를 새롭게 놓는 것도 쉽지 않다고 설명하였다. 다만 5년마다 새롭게 하는 도로계획 변경 시 제기한 부분에 대해서 반영하기로 답변하였다.

두 번째로 무리하게 소방도로를 확장하는데 돈을 쓰기 보다는 주변에 주차장을 만들고 불법주정차를 단속하자는 제안이 있었다. 이에 대해 지역회의 위원장은 전하1동 지역이 도로 폭이 좁은 가운데 주정차가 많이 이루어져서 그 동안 주택을 일부 매입해 불법 주정차 문제가 교통소통악화문제를 해결하려고 했으나 주택 일부를 매입하는 비용이 과다해 포기했다는 그 동안의 과정을 설명하고 도로확장보다 재정이 적게 드는 방식이므로 건의해보겠다고 답변했다.

세 번째로 물이 고여 모기가 많이 서식하는 지역의 방역과 하수관 개선으로 모기피해를 줄여달라고 요청했다. 이에 대해 지역회의 위원장은 유충을 제거하는 방역을 실시하고 하수구 준설을 잘해서 모기가 생기지 않도록 하겠다고 하였다.

그 외에도 인도 폭이 좁고 도로의 나뭇가지가 늘어져 우산사용이 불편하다며 가지치기를 요구하고 특정지역에 주거지만 밀집되고 작은 공원이 없어 휴식공간이 필요하다는 등 생활하는 사람이 아니면 제안할 수 없는 안건들도 제안되었다.

이후 추가 제안을 받았으나 더 이상 예산제안이 없어서 우선순위를 정하기로 하였다. 진행을 맡은 지역회의 위원장은 우리가 1순위로 올려도 구청의 순위에서 밀릴 수 있으므로 구청의 심의에서 상위순위로 올라갈 수 있는 예산을 우선순위로 정하자고 이야기하였다. 이어서 이날 제안된 9개의 예산제안(동에서 제안한 6개에 현장에서 직접 제안된 3개 포함)에 투표가 이루어졌다. 주민이 요청한 홈타운 부근 우회도로 부근 1표, 하수구 신설이 5표가 나와서  전하1동 우선순위 사업은 300번지 일대 하수구 신설로 결정되었다.

이어서 주민들의 제안이 있었는데 한 주민은 미리 자료를 보여준 결과 그 범위 안에서 논의될 수 없다면서 동에서 한 건의(제안사업 6개)는 미리 보여주지 않았으면 좋겠다. 이에 지역회의 진행을 맡은 동장은 내년부터는 지역회의 하기 전에 미리 주민들이 예산제안을 할 수 있도록 하겠으며, 이를 기반으로 회의를 진행하겠다고 약속했다.

5. 시사점

전하1동 지역회의는 모든 주민이 자유롭게 참여할 수 있는 시간대가 아니어서 주민참여의 가장 큰 장애물로 보여졌다. 그리고 주민자치위원장의 회의를 불참으로 회의를 진행한 동장이 회의진행을 하는 단순한 역할을 넘어서서 민원에 대해서 답변을 하는 형식이어서 지역문제를 논의하고 제안하는 지역회의 모습은 아니었다. 또한 지역회의의 안건과 제안한 예산에 대해서 동에서 미리 준비하고 이를 중심으로 논의되고 설명이 길어져 자유로운 제안을 저해하는 분위기를 형성하였다. 마지막으로 지역회의가 일반 주민들이 많이 참여하기보다는 직능단체의 회원들로 구성된 주민자치위원들이 주로 참석하고 4-5명 만이 주로 발언하는 제한된 형태를 보여주고 있었다.

그럼에도 불구하고 주민들이 모여서 자신이 살고 있는 동네의 현안에 대해서 주민과 공무원들이 함께 고민하고 논의하는 모습이 인상적이었다. 또한 지역에 필요한 예산을 제안하기 위해서 지역의 예산현황과 지역의 여러 문제를 다각적으로 고민하는 과정 속에서 주민들은 자신이 살고 있는 마을을 뛰어넘어 울산 동구 전체의 상황에 대해서 이해할 수 있는 계기가 될 것임은 분명하다.

2) 1차 분과위원회(7월말)

이렇게 각 분과별로 배치된 100명의 시민위원은 7월말 첫 분과위원회 회의를 갖는다. 2004년 첫 참여예산 위원 모집에 167명이 신청하는 등 활발한 참여를 보였다. 위원회 위원들은 필수적으로 참여예산학교에 참여해야하며 이 과정을 이수한 82명이 위원으로 활동하였다. 2005년에는 이들 중 회의 불참자 12명을 해촉하고 추가로 모집했다. 이 분과회의에서는 하루 동안 분과별로 해당 부서들의 담당 공무원들로부터 다음 연도 사업설명을 청취하고 해당분과의 주민의견을 수렴한다.

표 7 울산광역시 동구 참여예산 1차 분과위원회 주민제안 건수

	2004년	2005년	2006년	2007년
참여인원 (참여대상인원)	151명(연202명)	총251명(353명) 1차 56명(82명) 2차 147명(193명) 3차 48명(77명)	1차 78명 2006년 시민위원 위촉자는 68명(기존 39, 신규 28 / 남 35, 여 32) 2차 161명(268명)	-
제안건수	18건 (1차 총회제안 포함)	27건 (비예산사업10건 포함)	27	18
반영건수	5건(27.8%)	12건(44.4%)	14(51.9%)	4(22.2%)
장기과제	9건	1건	3	7
불가	4건%	4건	10	7
참여예산 범위	-일반회계 중 자체사업	-전 주민 보조사업 제외한 전예산 (경상예산은 예산편성안 공개) 중기지방재정계획심의위원회 및 투․융자심사위원회에 2명씩의 시민위원을 추가 위촉		보조사업 제외한 자체사업 (경상예산은 예산편성안 공개) 공동주택지원심의위원회에 시민위원 2명을 추천

자료: 2004년 주민참여예산제도 도입 추진상황, 2005년도 주민참여예산운영 평가보고회 자료, 2006년 울산동구 주민참여예산 시민위원회 총회자료,  2007년 주민참여예산협의회 회의록

이렇게 의견 수렴사항을 반영하여 예산요구서와 심의자료를 각 부서별로 작성한다.

3) 2차 분과위원회(10월 중순)

2차 분과위원회에서는 분과별로 3-4일 동안 활동하게되는데 첫째날 전 시민위원을 대상으로 구단위 업무계획 설명과 자료를 공개하고 각 분과별로 부서별 업무계획과 심의자료를 설명하게된다 그리고 미반영된 사업에 대한 추가의견을 수렴하게된다. 둘째날에는 심의대상 사업 대상지를 시민위원들이 직접 방문해 사업과 예산의 적절성을 확인한다. 동사무소의 캐비넷을 교체하려는 예산에 대해 직접 방문하여 상태를 확인하고 예산을 삭감하는 등의 사례가 있었다. 3-4일째에는 심의대상 예산 검토 및 우선순위를 결정하게 된다.

시민위원들의 활동을 살펴보면 회의참가에 있어 2004년 74.7%, 2005년 71.3%, 2006년 60%를 나타내 제도도입 초기보다 시민위원들의 참여도는 조금씩 낮아지는 추세를 보이고 있다. 제안건수도 18건에서 2005년과 2006년 27건으로 확대되었다가 2007년 다시 18건으로 축소되고 있고 분과위원회에서 제기된 제안들의 분과위원회의 반영 건수도 초기 14건에서 2007년에는 11건으로 2006년 51.9%까지 상승했으나 2007년에 감소했다.

시민위원회에서 우선순위를 검토하는 참여예산의 범위는 자체사업에서 2005년과 2006년 특별회계와 경상예산을 포함한 전 예산으로 포함되었다가 2007년 다시 자체사업으로 축소되었다. 그리고 참여예산위원의 참여범위를 구정의 위원회 위원으로 참여하도록 하여 확대하였다.

경상예산 중 법령의 규정에 의한 경비와 기준경비는 전년 대비 10% 인상이라는 포괄적 심의가 이루어졌으며, 기타 사업성 경상예산과 사업예산 중 자체사업예산은 분과별로 개별심의가 이루어졌다.

2007년 자체사업으로의 참여예산 범위 축소는 연구회를 통해 시민위원이 검토해야할 범위가 너무 넓어 사업예산에 대한 신중한 검토가 어렵고 경상경비 대부분 규정에 따르게 되어있어 이는 공개하고 조정이 필요한 경우만 부서와 협의 후 조정하기로 하였다.

이렇게 2차 분과위원회를 통해 결정된 예산요구안은 협의회에서 최종안으로 조율된다.

4) 협의회(10월 말)

협의회는 5개 분과 분과위원장과 구청장, 부구청장을 비롯한 공무원 등을 포함 10명으로 구성되어 심의대상 예산을 재정규모에 맞게 총괄적으로 심의 조정한다.

표 8 울산광역시 동구 참여예산 협의회                              (단위: 백만원)

		2004년	2005년	2006년	2007년
참여인원		9명(13명)	10명	9명 (위원장 1인불참)	10명
주민제안 반영		51건 중 20건	64건 중 29건	66건 중 33건	59건 중 22건
협의회 반영		19건(1건 삭감)	13건(16건 삭감)	16건(17건 삭감)
부서 요구액 (최종액)	보조금외 전 예산	-	64,653 (43,040)	70,481 (49,114)	-
	자체사업	24,812 (12,990)	28,393 (7,788)	29,072 (9,669)	16,048 (15,050)
분과위 삭감액	보조금외전 예산	-	1,715(2.66%)	2,401(3.4%)	-
	자체사업	?	943(3.32%)	627(2.15%)	105(증액) (0.69% 증액)
협의회 삭감액	보조금외 전 예산	-	21,612(33.43%)	21,367(30.31%)	-
	자체사업	11,821(47.64%)	20,605(72.57%)	19,403(66.74%)	998(6.3%)

자료:울산광역시 동구 기획감사실. 2004년 주민참여예산제도 도입 추진상황, “주민참여예산 시민위원회 운영상황 2005,” 2006년 울산동구 주민참여예산 시민위원회 총회자료,  2007년 주민참여예산협의회 회의록

2004년 협의회에서 반영된 주민제안사업은 19건으로 미처리된 1개 안건은 분과위원회에서 후순위로 결정되어 삭감되었다. 하지만 최종심의기구인 구의회에서 6개의 사업이 삭감되어 최종적으로 13건의 사업이 반영되었고 그 중 13억 8천만원에 해당하는 7건의 사업이 자체사업으로 편성되었다. 2005년도에도 29건 중 분과위원회에서 후순위 사업으로 결정된 16개 사업이 협의회에서 삭감되었으며 2006년에도 17건이 삭감되었다. 삭감액에서도 마찬가지로 2004년도에 자체사업예산 248억에 대하여 심의하였으나, 협의회의 조정과정을 통하여 의회에 상정된 자체사업예산(안)은129억으로 주민참여예산시민위원회가 심의한 예산의 48%가 협의회의 조정과정에서 삭감되었다.

농로개설 및 소방도로 개설 등 지역의 사회간접자본 확충을 요구하는 새 사업의 경우 분과회의에서 후순위로 결정되고 ‘급경사 지역의 미끄럼방지시설 설치’ 등의 안전과 관련된 사업예산은 확보되었다(울산광역시 동구 기획감사실, “2006년도 당초예산(자체사업) 심의조서”)

이러한 상황은 특별회계와 경상경비예산을 심의했던 2005년과 2006년에 더 심각해진다. 자체사업예산의 분과위원회 삭감율은 3% 안팎에 머물렀으나 협의회 조정과정에서는 70%가량의 삭감이 이루어졌다.

이러한 결과에 대해 2005년도 안성민교수의 주민참여예산제 운영 평가에 따르면 예산협의회를 통한 자체사업예산의 대규모 삭감 이유는 2005년도의 자체사업 예산은 113억원이었으나 2006년도에는 조정교부금이 대폭 삭감되어 55.8억원으로 편성된 측면과 30%가 넘는 보조금 사업으로 인해 자체사업을 위한 예산이 대규모로 삭감된데 있는 것이다. 특히 국시비보조사업과 연계된 30.5%에 달하는 보조사업에 예산을 우선 배정하게 됨으로써 자체사업에서의 분과위원회 삭감율을 훨씬 상회하는 협의회 조정과정이 발생하게 된다는 것이다. 또 이에 대해 울산경실련 김동필의 경우는 해당 실과에서 무리하게 당초예산(안)을 편성함에 따라, 시민위원회에서는 실현가능성 없는 사업을 심의하는데 많은 시간을 소비하게 되고 있다고 판단하고 있다.

이러한 결과로 인하여 집행부에 대한 상당한 불신을 초래하고 일부 시민위원들은 주민참여예산제도의 무용론까지 제기하였다.  2007년에는 부처의 예산요구안을 110% 선에서 시민위원회에 제출하여 협의회의 삭감율을 크게 줄였다. 그러나 한편으로는 각 부처별로 기획되었던 사업 내용들을 알 수 없는 측면이 약점으로 존재한다.

안성민. “주민자치실현을 위한 주민참여예산제, 그 성과와 전망”, 주민자치실현을 위한 주민참여예산제, 그 성과와 전망 토론회, 2006

협의회에서 심의 조정된 내용은 기획감사실에서 예산편성(안)으로 작성하게 된다.

5) 3차 분과위원회(11월 초)

전 시민위원을 대상으로 협의회 조정과정을 통해 예산상의 문제로 우선순위에서 배제된 안건의 배제 경위에 대하여 설명하고 양해를 구하는 3차 분과위원회가 열린다.

6) 총회(11월 초)

그리고 전 시민위원을 대상으로 심의대상이었던 전체 예산편성(안)을 총회에서 보고받고 의결한다. 만일 이 총회에서 의결되지 못하면 협의회에서 재 논의해 결정하게 된다.

7) 연구회 (3월)

주민참여예산제도 운영과 관련하여 가장 중요한 기구이다. 2004년 1월 구의원 2명과 대학교수 2명, 시민단체 3명, 주민 2명, 공무원 3명 등 12명으로 구성된 주민참여예산 연구회는 2004년 1년간 5회의 회의를 거치면서 주민참여예산제도의 추진방향 및 일정, 주민참여예산제조례 및 규칙 검토 그리고 시민위원회 운영계획 및 단계별 추진계획에 대한 검토를 진행했다. 또 시행초기 겪게 되는 갈등을 최소화하기위해 공직사회 내부의 마인드 전환교육이나 구의회와의 협조관계를 형성하는데 힘썼고 주민대상 교육과 홍보 등 제도초기 진행에 큰 역할을 담당했다. 그 이후로도 평가회 등을 통해 표출된 제도운영의 문제점을 논의하고 대안을 마련하는 역할을 진행하고 있다.

표 9 울산광역시 동구 참여예산 연구회

년도	구성	주요 논의내용
2004년	12명 (구의원2, 교수2, 시민단체3, 주민2, 공무원3)	◦ 연구회 회원 대상 예산편성과정 자체교육 (예산담당) ◦ 연구회 회원 대상 주민참여예산제도의 개요 자체교육 (안성민 교수) ◦ 주민참여예산제도 추진방향 및 일정 결정 ◦ 조례 및 규칙 검토 ◦ 시민위원회운영계획 및 단계별 추진계획 검토
2005년	‶	◦ 예산편성 참여범위 자체사업 예산 → 자체사업 및 경상예산 ◦ 전 주민이 참여할 수 있도록 참여범위를 확대하여 운영 ◦ 지역회의에서 동 단위 지역적 예산사업과 동구 전체적인 예산사업에 대한 의견수렴을 동시에 하고, 1차 총회의 기능을 구차원의 업무보고로 하여 분과위원회와 병행 실시 ◦ 각종 위원회 주민참여예산 시민위원회 참여확대 지방재정계획 심의위원회 2명, 투자심사위원회 2명, 공동주택 지원 심의위원회 2명
2006년	10명 (연구회 회원 7, 공무원 3)	◦ 분과별 요구예산액 대비 협의회 조정액 차액에 대한 사전대책 방안 ◦ 조례․규칙 개정사항 관련 - <분과위원회> 자체사업예산 우선순위 결정→예산편성안 우선순위 결정 - <지역회의> 참여대상 선정 : 동장→누구나 참여할 수 있음 - 분과위원회 수 : 8개분과 → 5개분과 - 분과위원회 구성인원 : 20인이내(신설) - 같은 동 거주 각 분과위원의 수 : 3인이하(신설) - 해당 분과위원회와 이해관계위원 배제(신설) ◦ 참여예산 노하우와 업무의 연속성을 고려하여 현 위원중 희망자를 50%정도 연임하고 나머지 인원은 공개모집과 추천으로 시민위원회 재구성․운영
2007년	8명 (연구회 회원 6, 공무원 2)	-회의 참석율 저조(50%미만)9명 및 사퇴를 원하는 자 6명 해촉 및 신규위원 30명 모집 -참여예산범위:자체사업만하고 경상예산은 편성안 공개 -3차분과위원회는 협의회 총괄 심의조정 결정내용을 설명. 총회시 예산편성안 총괄 설명후 확정 의결

Ⅳ. 참여예산제도의 과제와 발전적 제언

1. 제도 도입과정의 문제

1) 의회의 입장

참여예산시민위원회가 의회의 심의의결권과 심의조정권이라는 기능의 침해하고 역할의 중복을 피할 수 없고 정치적 부담으로 인해 소신 있는 예산심의를 가로막는 결과를 초래할 것이라는 우려를 갖고 있다. 이로 인해 2002년 군산시에서 조례가 만장일치로 부결된바 있고 충남도, 송파구, 원주시 등에서 조례안들이 여러 이유를 들어 부결되었다.

이러한 의회의 시각은 참여예산제도에 대한 왜곡된 이해해서 비롯된 것이다. 참여예산제도의 시민위원회 기능은 예산편성단계에서 각 부처의 예산요구안과 주민들의 예산필요를 수렴하고 이에 대한 주민욕구를 반영하여 우선순위를 정하는 데 있다. 따라서 행정부의 예산편성안에 대해 전문적인 검토를 통해 낭비적 요소가 없는지 판단하고 장기적인 지자체의 비전을 고려한 심의, 조정을 하는 의회 기능과는 엄연히 구분된다. 또 기초단체의 경우 현실적으로 의회가 심의할 수 있는 예산의 범위는 보조사업을 제외한 10% 이내의 자체예산 심의에 머물러 있어 큰 한계를 갖고 있고 집행부가 제출한 예산안에 대한 의회의 삭감액 규모는 예산안 대비 1% 미만인 수준에 그치고 있다.  또 주민숙원사업에 대해 일부주민들의 예산요구를 비공식적인 방식으로 예산편성에 개입해 주민의견을 수렴하는 구조이다. 이러한 점을 고려할 때 참여예산제도 도입은 의회 권한의 침해 우려와는 달리 의회의 예산심의 이전에 예산의 효과성이 강화된 편성이 이루고 의회의 비공식적 예산편성 개입과 편협한 의견수렴 대신 공식적이고 다양한 주민의견수렴 구조를 갖추는 것이라고 볼 수 있다.

곽채기 “주민참여예산제도의 제도화사례와 운영성과”, 2005 8P

2) 행정부 및 공무원의 입장

“참여예산제도”를 도입하여 예산편성과정에 지역주민들이 참여할 경우 자치단체장과 예산편성 담당공무원의 자율성이 약화되고 행정력이 낭비될 것이라고 한다. 실제로 2006년 대전광역시 대덕구 참여예산제도에 관한 설문조사에서 많은 시간이 소요되어 신속한 의사결정 저해효과”를 유발했다는 데에 대해 60.8%, “공무원들의 업무부담이 늘어나 행정력 낭비초래효과” 58.9%로 답하고 있다. 그리고 연구진의 관찰결과에서 실제 업무부담은 상당히 증가했다고 기술하고 있다.

김겸훈, “대덕구 사례를 통해 본 주민참여예산제도의 발전방향, 대전시민과 함께 만드는 주민참여예산토론회, 2006

참여예산제 시행에 있어 가장 중요한 부분 중의 하나는 공무원들에 대한 교육이다. 광주광역시 북구나 울산광역시 동구의 성공요인은 자치단체장의 의지와 더불어 공무원들에 대한 교육이다. 광주광역시 북구의 경우 제도도입을 위해 공무원 청년간부회의가 중심이 되어 토론회 등으로 의회와 공무원을 설득하는 활동을 기반으로 했다. 울산광역시 동구의 경우는 총무국장외 4명으로 꾸려진 주민참여예산제추진단의 구성과 운영으로 시행지역과 시민운동단체의 견학 등을 시작으로 계획을 수립하고 주민참여예산연구회를 통해 전 공무원들의 마인드 전환 교육, 간부공무원의 토론회 등을 통해 제도에 대한 이해와 오해를 불식시키는 과정을 거쳤다. 참여예산제 도입을 위한 이러한 노력이 공무원들의 막연한 오해와 우려를 불식시키고 안정적인 시행을 가능하게 한다고 볼 수 있다.

3) 시민단체의 입장

미흡한 제도도입으로 제도의 형식적인 운영과 행정부와 밀접한 관계의 주민들을 중심으로 한 운영에 대한 우려를 갖고 있다. 이러한 우려로 경기도, 성남시, 천안시, 청양군 등의 지역에서 시민단체의 반발로 입법예고 되었던 조례들이 보류되었다. 참여예산제 도입과정에서 시민단체들의 제도의 올바른 도입과 시행에 있어 중요한 역할과 개입이 있어왔다. 울산광역시 동구의 경우는 울산 참여연대와 울산경실련이 그리고 광주광역시 북구의 경우는 광주참여자치21을 통해 제도의 완결성을 기하고 주민들의 참여를 독려하는 역할과 주민들을 대상으로 한 참여예산 교육 그리고 제도운영과정에서 발생하는 문제들을 대처하고 제도를 발전시키는데 중심역할을 해왔다. 참여예산제도가 주민의 참여를 이끌어 낸다는 측면에서 주민 당사자 입장에서의 시각과 접근이 주민참여를 활성화하는 밑바탕이 될 것이다. 따라서 참여예산제를 도입하려는 행정부의 경우 주민들 입장에 서 있는 시민단체들의 입장을 반영하려 노력하는 정도에 따라 그 성과는 달라진다. 단체들도 비록 제도 초기 시민들의 참여저조로 인해 그동안 행정부와 밀접한 관계에 있는 주민들을 중심으로 운영될 수밖에 없는 현실적 조건을 수용해야 할 것이다. 참여예산제도 운영의 편협함을 극복하는 것은 제도를 활성화해 더 많은 주민들을 참여시키는 방식으로 해결해야할 문제이기 때문이다. 따라서 편성권을 나누는 제도인 만큼 어렵게 자신의 권한을 나누는 행정부에 대해 수용적 태도로 임할 때 운영과정에서 발생할 많은 문제의 원만한 해결을 기대할 수 있을 것이다.

2. 제도 운영상의 문제

1) 지역회의

현재 지역회의는 참여예산조례를 제정한 59개 자치단체 중 9개 지역에서만 도입하고 있고 그 참여도 참여주민 수를 제한하거나 주민자치위원회로 대체하는 등 전 주민을 대상으로 지역의 필요사업을 수렴하고 우선순위를 정하는 지역회의로서는 부족한 측면이 있다. 또 전 주민의 참여가 가능한 지역도 홍보부족과 관심의 저조로 현재로서는 눈에 띄게 주민참여가 활발하지는 않은 실정이다. 실제 운영에 있어서는 초기과정에 주민자치위원회와의 긴장관계가 발생할 수 있고 평일 오전시간에 회의를 진행함으로써 주민참여의 기회를 제한하기도 한다. 더불어 진행자나 참여자 일부만의 발언으로 회의진행 우려를 갖게 한다.

지역회의는 일반주민 의견을 가감 없이 직접적으로 수렴한다는 데서 중요한 의미를 갖는다. 이 의미를 최대화하기 위해서는 일반주민들의 참여가 중요하며 이를 위해서는 지역회의 결과가 주민들의 자기결정권을 확고히 해주는 개선점이 필요하다. 우선 시기적으로 지역회의의 의견이 중장기발전계획이나 국고보조사업에까지 반영되기 위해 5월 이전에 시행하는 것이 필요하다. 따라서 첫째 자치단체장의 연초 동별 순시를 시점으로 삼아서 지역주민의 의견을 자치단체장이 직접 수렴하는 것이 하나의 방안일 수 있을 것이다. 이는 자치단체장의 동별 순시의 의미와 현재 주민의견을 수렴하는 행사라는 측면을 고려할 때 이는 더욱 타당하며 지역주민들로서도 자치단체장에게 직접 자신의 의견을 피력하게 되면서 지역회의 참여 동기로서 작용할 것이다. 둘째, 현재 동별로 주어진 주민숙원사업비 등에 대한 결정권을 지역회의에 일임함으로써 크지 않은 예산이나마 스스로 결정할 수 있도록 하는 것이 주민들의 자기결정권 확대와 지역을 위한 재정운영의 고민을 확대시켜줄 수 있을 것이다. 셋째, 참여예산위원 중 지역안배 예산위원의 선출과 결정은 지역회의에서 결정하도록 해야한다. 예산위원의 현재 방식에는 주민의견의 민주적 결정과정이 배제되어있다. 해당 지역의 대표성을 위해서는 지역회의를 통해 지역의견을 대표할 수 있도록 하는 것이 타당하다고 본다.

2) 참여예산시민위원회

시민위원회의 시스템에서의 가장 큰 취약점은 예산편성 참여권한에 있어 주민의견을 대표하는 것이 정당한가의 문제이다. 이런 비판을 극복하기 위해 시민위원의 위촉과정에서 거주지역(동), 직업, 연령, 성별, 정치적인 성향 등을 최대한 고려하여 시민위원들을 위촉하고 있으나 이러한 기계적 선별이 주민의견의 대표성을 보장해 주기에는 너무 취약하다.

따라서 시민위원의 선출 시 온 주민에게 개방되어있는 지역회의에서 민주적 절차를 거쳐 선출해 그 대표성을 인정받아야할 것이며 현재 주민참여가 미약한 상황에서는 추천권으로 제한하고 직업, 연령, 성별, 학력 등을 고려한 위촉하고 이후 주민참여가 활성화 될 때 선출권을 부여할 수 있을 것이다.

운영에 있어 문제는 시민위원들의 참여를 통한 활동성과를 크게 느끼지 못한다는 점과 특정인과 특정집단의 이해가 반영되는 예산제안이나 자신의 거주 지역 중심의 예산배정 요구 등 이기적 요구의 행태가 발생한다는 점이 강하게 제기되고 있다. 시민위원들이 활동에 대한 성과를 체감하지 못하는 것은 광주광역시 북구의 경우도 전체예산의 1%도 채 안 되는 제안사업 예산반영의 저조함 때문이다. 여전히 자치단체장과 공무원들의 의견반영이 크다는 점이다. 활동성과에 대한 만족도는 주민참여를 이끌어내는 가장 큰 힘으로써 제도 성공여부가 여기에 달려있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 이 문제에는 가용예산의 부족과 예산제안의 빈곤함의 문제도 존재하지만 주민의견을 우선시 하려는 자치단체장의 마인드가 더 중요한 영향을 끼치게 된다. 운영 평가의 중요한 기준점으로서 주민제안의 반영비율을 일정 수준까지 늘려가는 목표치를 설정해야할 필요성이 있고 지역의 단체들은 주민들의 생활과 밀착된 활동 속에서 주민생활 개선을 위한 아이디어를 찾는 활동들이 필요하다.

특정인들의 이기적인 예산요구의 문제는 언제든, 어느 시스템이든 상존할 수밖에 없는 문제이다. 오히려 이해당사자들이 확대된 시민위원회의 토의과정에서 이러한 문제가 해소되는 경우를 확인할 수 있고 오히려 참여예산제도 도입 이전의 상황이 인기위주의 예산편성과 이해관계자들의 압력과 로비로 인해 불투명하고 편협한 예산편성이 이루어져 왔음을 감안할 때 심해졌다고 볼 수는 없을 것이다. 그럼에도 불구하고 이러한 문제에 대처하기위해 예산제안의 합리적 결정 틀을 갖출 필요는 있다. 즉 얼마나 많은 주민의 요구가 있느냐는 측정 기준과 함께 제안사업의 타당성을 증명하고 정책과 예산으로부터 소외된 지역과 주민들에 대한 우선투자가 이루어 질 수 있어야한다. 같은 도로를 만들더라도 도로 확보율이 적은 지역을 우선해야하고 복지사업의 배정에 있어서도 복지혜택이 적은 지역을 우선투자할 수 있도록 서비스 충족지수를 데이터화하여 대부분의 주민들이 예산배정에 수긍할 수 있는 합리적 기준을 만들어야한다.

그 외에도 시민위원회 운영에 있어 구정과 예산에 대한 시민위원들의 이해부족, 시민위원 역할의 이해부족으로 공무원에게 고압적인 자세를 취하여 공무원들과 갈등을 빚는 점,  공무원들의 비협조, 주민참여로 인한 공무원의 업무부담, 시민위원 활동의 불성실성, 그리고 장기적인 지역비전에 대한 논의와 공유의 부족 등 많은 문제점들이 제기되고 있다.

3) 참여예산 협의회

참여예산 협의회는 주민의 제안과 우선순위 결정의 최종단계이다. 주민의사를 최종적으로 반영시켜야하는 만큼 그 민주적 절차와 과정이 필요하다. 브라질의 경우 이들의 활동에 이의를 제기하면 곧바로 해임할 수 있다. 하지만 대부분의 지역에서 협의회에 최종 결정권한을 주지 않고 있고 권한을 준다하더라도 협의회에 참여하는 분과위원장의 선출이 민주적인 방식으로 선출되지 않고 있는 측면이 있다. 또 울산광역시에서는 시민위원회에서 결정한 예산의 70%를 삭감하여 위원회활동이 무력화 되었다는 평가를 받기도 하였다. 지금까지의 주민참여와 민주적 절차를 좌우할 수 있는 만큼 협의회의 영향력을 최소화하고 가능한 시민위원회에서 최대한의 결정이 이루어질 수 있도록 시민위원회에 정보제공과 권한을 부여해야하고 협의회에 참여하는 분과위원장의 민주적 선출이 필요하다.

3. 왜 주민참여인가

1) 허락되지 않은 권리 그리고 빈곤한 상상력

지금까지 우리에게 정책을 결정하는 권한이 주어지지 않고 정책수혜자로서의 시민이었다. 시민들이 낸 세금임에도 그 사용처의 결정은 특별한 사람들의 몫이자 권리였다. 한국의 정책은 외국의 어느 나라보다 진보적이고 민주적인 절차와 시스템을 갖추었으나 우리만의 문제를 해결하기 위한 정책은 새롭게 창조되지 못하고 외국으로부터 복사되어온 것이다. 그것도 제도의 의미를 충분히 살리지 못하고 형식적인 흉내 내기에 그치기 십상이다. 참여예산제도 또한 그런 위험에 노출되어있다. 참여예산제도가 시작 된지 4년 동안 주민들의 참여가 눈에 띄게 확장되지 못하였고 그 안에서 나오는 문제해결을 위한 상상력은 여전히 가시적인 도로나 상하수도의 문제에 머물러 있다. 이러한 결과는 가장 우선적으로 여전히 주민참여의 범위가 의견수렴에 머물러있기 때문이다. 하지만 한편으로 그에 못지않게 중요한 단체들, 주민들이 자신의 욕구를 표현하고 자신에게 필요한 것들에 대한 대안제시능력의 부재에 이유가 있다. 예산편성 과정을 공개하고 편성단계의 시민참여를 보장한다 해도 참여해서 주장할 이야기를 제대로 마련하지 못하는 것이다.

이러한 현실을 타개하기 위해서는 법제도 개선, 행정기관의 소극적 내지 부정적 태도를 비판하고 참여예산제 확대를 요구하는 활동 등도 필요하지만, 아울러 시민 스스로의 역량을 강화하기 위한 연구와 조직 등의 준비가 필요하다.

예를 들어 함께하는시민행동에서 준비하고 있는 차별공감보고서 중에서 서울시의 아동급식비는 급식파동 이후 3,000원이 되었지만 어르신들의 급식비는 2,000원 이다가 올해 조금 올라 여전히 2,500원에 머물러있다. 자신의 권리를 주장할 세력으로 존재하지 못하는 어르신들을 참여예산과정에 참여시킨다면 이러한 차별은 쉽게 해결될 문제일 것이다.

2) 주민참여 그 무한한 가능성

시민들 모두가 예산교육을 받고 예산준전문가가 되어야할 필요는 없다. 자신이 생활하면서 느끼는 문제점과 필요를 이야기 할 수 있는 공간이 필요한 것이다.

첫 참여예산제도 광주북구

주차혼잡지역 주차장 확보예산 16억 5천 1백만원

민원인을 위한 복사기, 팩스설치 3백만원

보안등 추가신설 4천 9백만원

아동보육 및 보건 무료검진 3억 6천만원

도사관 옥상휴게실 설치 6천 8백만원

고양의 실험 - 2007년 예산제안 사업

번호	사업명	예산액	제안단체	결과
1	발달장애아 재활작업장	491,700,000	고양시 장애인부모회	미반영
2	장애아동 청소년 토요학교 지원 프로그램지원	22,400,000	고양여성민우회 지역자치위원회	미반영
3	장애아동 청소년 방학중 계절학교 및 가족캠프 지원프로그램 지원	46,720,000	고양여성민우회 지역자치위원회	미반영
4	특수학교 특수교육보조원 지원	1,107,054,000	고양시 장애인 부모	794,500천원
5	정발산 에코센타	13,000,000	고양ywca	미반영
6	초등학교 급식도우미 지원사업	183,750,000	고양여성민우회 대안교육 소모임	미반영
7	청소년 성인권 교육(성폭력예방교육)	175,950,000	고양여성민우회 성폭력상담소	1500만원
8	여성동아리 활동지원사업	10,000,000	고양여성민우회 대안교육소모임	미반영
9	청소년 친환경농업 및 바른 식생활 교육	20,250,000	고양여성민우회 생활협동조합	2008년 추경반영
10	방학중 청소년 활동지원(가칭 Challange Goyang)	8,000,000	청소년정치참여네트워크	2008년 추경반영
11	고양UCC 콘테스트	12,000,000	청소년정치참여네트워크	2천8백만원반영
12	자매결연 도시와의 대학생 교류사업	25,500,000	청소년정치참여네트워크	1천만원 반영
13	청소년 복합문화공간 설치 및 운영	115,000,000	청소년정치참여네트워크	미반영
14	아름다운 고양예산만들기	8,000,000	고양예산감시네트워크	미반영
	합 계	2,239,324,000

참여예산제도 부재한 고양시 사례

학교급식 고양 쌀 급식 15억 4백만원

학교급식 두부, 공나물 국산콩 지원 2억 5천 4백만원

청소년 동아리 지원 3천만원

걸어 다니는 도서관 설치 2억 4백만원

복지관의 운영에 복지서비스 수급권자의 참여를

Ⅴ. 맺음말

예산편성에 있어 주민참여는 참여예산제도 없이도 지속적으로 이루어져 왔다. 영향력 있는 사람들은 단체장이나 의원을 통해서 제안해 왔고 시민단체들의 경우도 주민들에게 필요한 사업과 아이디어를 해마다 제안하고 있다. 하지만 대다수의 주민들은 자신들의 세금임에도 이와는 관계없이 수동적인 입장에서 지켜봐야만 했었다. 정치사회적 소수자들은 자신들의 급박한 필요에도 불구하고 시혜적 혜택에 만족해야했다. 참여예산제도의 궁극적 목적은 주민참여를 통해 주민들이 정책에 의해 소외되지 않도록 하는데 있다. 이러한 주민참여예산제도의 성공은 주민참여의 활성화에 달려있고 이를 위해 주민들의 자기결정권을 강화하는 방향으로 제도 개선이 필요하다. 그리고 이와 더불어 부작용을 최소화하기 위해서는 예산제안과 그 결정에 있어 모두 수긍할 수 있는 합리적 기준틀이 제시되어야 한다. 브라질은 참여예산제도를 통해 많은 주민들을 얻었다. 그들은 자치단체의 정책이 나와 무관하지 않고 자신이 그 주체임을 인식하고 지역의 많은 문제들을 해결하는데 앞장선다. 그들은 더 이상 유능한 시장이 나서서 자신들의 문제를 해결해주기보다는 자신들 스스로 자기 지역을 만들어가고 있는 것이다. 참여예산제의 도입이 한국의 자치를 올바로 세우는 디딤돌이 되기를 바란다.

주제발표2

제주주민참여예산제 논의 과정의 문제점과 방향

정 민 구

(제주주민자치연대 대표)

제주주민참여예산제의 논의 과정의 문제점과 방향

주제발표2 / 제주주민참여예산제의 논의 과정의 문제점과 방향

■ ■ ■

제주특별자치도 공공성 강화와

올바른 조례 제․개정을 위한 도민운동본부

정 민 구 (제주주민자치연대 대표)

1. 들어가며

주민참여예산제도는 그동안 행정부가 독점적으로 행사해 왔던 예산편성권을 행정부와 지역주민들이 함께 행사하는 제도다. 이는 예산편성과정에 시민참여를 확대함으로써 지방재정 운영의 투명성과 공정성 및 효율성을 제고하고, 재정민주주의 이념을 구현하는 데 그 목적이 있다. 특히 가장 중요한 것은 “실질적으로

주민들이 직접 참여해서 예산에 대해 심의 및 조정“을 한다는 것이다.

제주지역의 경우 ‘제주특별자치도 특별법  78조 및 지방재정법 제39조 및 동법시행령 제46조’에 근거 조항이 마련되면서 조기 도입이 이뤄지는 듯 했으나 집행부의 의지부족 등이 맞물리면서 현재의 상황에 머물고 있다.

주민참여예산제에 대한 논의가 2년 이상 지지부진했던 상황에서 김태환 도정이 최근 제주특별자치도 주민참여예산제 운영조례안을 입법예고하면서 논란이 다시 불거지고 있다.

주민참여예산제 도입을 위해 그동안 조례운동본부는 별도의 조례안을 마련해 발표하고 관련 토론회를 개최하는 등 준비를 해왔다.

또한 주민참여예산제가 도입되면 그 실효성을 담보하기 위해서는 집행부의 적극적인 노력이 있어야 한다는 판단에서 제주도와 공동의 논의 구조를 마련하는 등 노력을 해왔다.

하지만 최근 입법예고한 제주도의 주민참여예산운영조례안의 경우 주민들의 실질적인 참여를 봉쇄하고 있으며 예산편성의 주민참여라는 이념을 제대로 살리지 못하고 형식적인 내용으로만 채워져 있다고 본다.

2. 김태환 도정 주민참여예산제의 추진과정과 문제점

김태환 도정이 주민참여예산제를 공식화 한 것은 이번이 처음이 아니다.

2006년 2월, 2006년 6월, 2006년 12월, 2008년 5월30일 등 횟수로만 4번째다.

이 가운데 2006년 2월에는 공식 입법예고를 했으며 2006년 6월에도 조례안을    마련해  발표했다. 2006년 12월에는 조례운동본부 등이 주최한 자리에서 도 관계자도 실무안(실무자 초안)을 발표했다.

하지만 2006년 6월 안의 경우 2006년 2월안보다 더욱 후퇴하면서 관련 단체로부터 문제제기가 잇따랐다.

특별자치도 공공성 강화와 올바른 조례 제․개정을 위한 운동본부는 제주도가 2006년 6월에 발표(안)에 대해서도 2006년 2월안과 비교하면서  다음과 같이 문제점을 지적했었다.

도민운동본부는 6월 안의 경우 “울산 동구 등 다른 지역 사례에서도 살펴봤듯이 제주도가 마련한 조례는 형식적인 수준에 머물러 있다. 가장 크게는 핵심적 기구인 주민참여예산위원회의 경우 실질적인 예산편성권 없어 형식적 기구로 전락할 우려가 있고 참여예산 대상 범위가 축소되는 등 알맹이가 빠져 있다는 점이다”라고 지적했다.

또한 “비교적 모범사례로 평가받는 울산 동구 주민참여예산제의 경우 제주도청 조례안과는 달리 의회에 제출하기 이전에 실질적인 예산편성권한을 갖고 있다”면서  “그러나 도청의 조례안은 참여예산 대상범위를 일반회계 예산의 경상예산 등을 제외한 사업예산으로 한정하면서 그 효과를 대폭 반감시켜 놓고 있다“고 밝혔다.

그리고 제주도청 조례안은 광주 북구, 울산 동구 등에서 참여예산제의 효율적 운영을 위해 반영한 예산학교를 삭제해 버림으로써 참여예산제의 필수적인 요소를 제거했다. 아울러 예산정책토론회를 예산설명회로 축소하는 등 주민참여의 방법을 왜소화하는 결과를 초래했다고 비판했다.

또 “제주도는 지난 2월 참여예산제를 입법예고했을 당시에는 참여예산위원회에 예산편성지침에 대한 의견수렴 등의 기능까지 부여했지만 이번 조례안에서는 이마저도 삭제해 시민사회단체로부터 알맹이 빠진 조례”라는 부실조례 지적했다.

제주도청 조례안의 경우 주민참여예산위원을 당초(2월) 50명 보다 100명으로 확대, 참여의 범위를 확대했다. 하지만 이 역시 비영리민간단체지원법에 의한 단체 추천 등 위원 구성방식을 협소화시켰으며 예산 및 행정분야 경험자로서 위원회 활동을 희망 하는자로 한정해 공개모집절차 방식으로 명확히 할 필요가 있다는 개선의견을 제안했다.

운동본부는 더 나아가 “제주도청 안에서는 제기되지 못한 주민참여예산지역회의를 마련할 필요가 있다. 읍․면․동별로도 주민참여예산지역회의를 마련해 지역단위에서도 주민참여예산에 대한 논의가 진행될 수 있어야만 제주도 전체 차원에서 주민참여예산제의 파급효과가 있을 것이다”고 밝혔다.

특히 이미 읍․면․동별 주민자치위원회가 구성된 만큼 주민자치위원회가 주도성을 발휘하되 해당지역 주민이면 누구나 참여해 발언할 수 있도록 하는 방식으로 운영할 필요가 있다는 점을 강조했다.

관련해서는 2006년 2월(도청), 2006년 6월(도청), 2006년 10월(조례운동본부) 정리한 비교표는 다음과 같다.

제주특별자치도 주민참여예산조례제정(안) 비교

제주참여예산제의 올바른 도입을 위한 토론회

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도 실무(안) [‘06. 6. 20] 발표자료	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제 1 장 총 칙	제 1 장 총 칙	제 1 장 총 칙
제1조(목적) 이 조례는 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제78조 및 지방재정법 제39조의 규정에 따라 제주특별자치도의 예산 편성 과정에 주민참여를 보장하고, 예산 운영의 투명성을 제고하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적 으로 한다	제1조(목적) 이 조례는 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제78조 및 지방재정법 제39 조의 규정에 따라 예산 편성과정에 주민의 참여함으로써 예산 편성의 투명성을 제고하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다	제1조(목적) 이 조례는 제주특별자치도 (이하 “제주도”라고 한다)의 예산편성 과정에 주민참여를 보장하고 예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 ‘주민’ 이라 함은 다음 각 호의 자를 말한다. 1. 제주특별자치도에 주소를 두고 있는 자 2. 도내에 사업체의 본점 또는 지 점을 둔 사업체의 임·직원		제2조(정의) 이 조례에서 ‘주민’ 이라 함은 다음 각 호의 자를 말한다. 1. 제주도에 주소를 두고 있는 자 2. 제주도에 영업소의 본점 또는 지 점을 둔 사업체의 임·직원	☞ 주민이라 함은 제주특별자치도에 주소를 두고 있는 자를 말한다. (06. 3.3 토론회)
제3조(기본이념) 주민의 예산참여는 주민이 협력하여 주민의 삶의 질을 향상시키고 재정운영의 공개를 통하여 투명성과 민주성을 확보, 건전한 재정운영을 실현하는 것을 기본으로 한다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제4조(법령준수 의무) 이 조례에 따라 예산편성시 주민참여 보장은 지방 자치법, 지방재정법, 그 밖의 지방 자치단체 예산편성에 관하여 규정한 법령을 위반하여서는 아니 된다.	제2조(법령준수) 이 조례에서 따라 주민이 참여하여 편성하는 예산은 지방자치법․지방재정법 그 밖의 지방자치단체 예산편성에 관하여 규정한 법령을 위반하여서는 아니된다.	제3조(법령준수 의무) 이 조례에 따라 예산편성시 주민참여 보장은 지방자치법, 지방재정법, 그 밖의 지방자치단체 예산편성에 관하여 규정한 법령을 위반하여서는 아니 된다.
제5조(제주특별자치도지사의 책무) 제주특별자치도지사(이하“도지사” 라 한다)는 예산을 편성하는 단계 부터 주민이 충분한 정보를 얻고 의견을 표명할 기회를 가질 수 있도록 정보공개와 주민참여 보장을 위해 노력하여야 한다.	제3조(책무) 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라한다)는 예산을 편성하는 단계부터 주민이 의견을 제시할 수 있도록 충분한 정보공개와 주민참여를 보장하여야 한다.	제4조(도지사의 책무) 제주특별자치도 도지사(이하 “도지사”라 한다)는 예산을 편성하는 단계에서부터 주민이 충분한 정보를 얻고 의견을 표명할 기회를 가질 수 있도록 정보공개와 주민참여 보장을 위해 노력하여야 한다.
제6조(주민의 권리) 도민은 누구나 주민참여예산제와 관련하여 의견을 제출할 권리를 가진다.	제4조(주민의 권리) 주민은 누구나 주민참여예산과 관련하여 의견을 제출할 권리를 가진다.	제5조(주민의 권리) 주민은 누구나 ‘주민참여예산제’ 관련 의견을 제출 할 수 있는 권리를 가진다.
주제발표2 / 제주지역 참여예산제의 추진 과정의 문제점과 대책	제5조(참여범위) ①참여주민은 주민 등록법 제6조제1항의 규정에 의거 제주특별자치도(이하“제주자치도” 라한다)에 주소를 둔 자로 한다. ②주민이 참여할 수 있는 예산은 제주 자치도의 일반회계 예산의 경상예산 등을 제외한 사업예산으로 한다.		☞ 참여예산 범위 - 도 실무안 : 경상예산 등을 제외한 사업예산 - 운동본부안 : 제23조에서 의존 재원을 제외한 예산(안)으로 규정

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
.	제6조(자료의 공개) 이 조례의 규정에 의하여 개최한 회의 주요내용 등은 회의종료 후 7일 이내 제주자치도 인터넷 홈페이지를 통하여 공개한다.
제 2 장 주민참여예산 도민위원회	제 2 장 주민참여예산위원회	제 2 장 주민참여예산주민위원회
제7조(구성) ①주민이 예산참여에 관한 사항을 심의하기 위한 주민 참여예산 도민위원회(이하 “위원회” 라 한다)를 둔다. ②위원회는 위원장과 부위원장을 포함하여 50인 내외로 한다. ③위원은 다음 각호의 1에 해당하는 자로 구성하며, 제3호의 경우는 총 위원수의 3분의1 이내로 한다. 1. 예산 및 행정에 대한 식견이 있는 전문가로 비영리민간단체 지원법에 의한 시민․사회․직능 단체, 기관 등의 추천을 받은 자 2. 읍․면․동 주민자치위원장이 추천한 주민자치위원 3. 예산 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집 절차에 의해 선정된 자	제7조(구성) ①제1조의 목적을 수행 하기 위하여 제주자치도에 주민참여 예산위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. ②위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함하여 100인 이내로 구성 하되, 다음 각 호에 해당하는 자로 구성한다. 1.「비영리민간단체지원법」에 의한 단체가 추천한 자 2. 읍․면․동 주민자치위원장이 추천한 자 3. 예산 및 행정분야 경험자로서 위원회 활동을 희망하는 자	제6조(위원회의 구성) ①제주도의 예산 편성 과정에 주민참여를 위한 주민 참여예산주민위원회(이하 “위원회” 라 한다)를 둔다. ②위원회의 구성은 100명 내외로 한다. ③위원회의 위원은 다음 각 호의 1에 해당하는 자 중에서 도지사가 위촉 하되 제1호에 해당하는 자는 총 위원의 1/3이상으로 하고, 제2호에 해당하는 자는 각 읍․면․동별 1명 이상으로 한다. 1. 위원회의 참여를 희망하는 주민 으로서 공개모집절차에 의해 선정 된 자. 2. 읍․면․동 주민자치위원회가 추천한 주민. 3. 시민·사회·직능단체,기관 등의 추천을 받은 자. ④제3항 각 호의 모집인원과 추천할 수 있는 시민·사회·직능단체, 기관 등의 기준은 규칙으로 정한다.	☞ 위원회는 위원장과 부위원장을 포함하여 100인 이내로 한다. (06. 3.3 토론회) ☞ 위원은 80명이상 확대하며 읍․ 면 ․동별 각 1인이상 50%이상 전문성을 갖춘 인물로 시민단체 등의 추천 공모로 주민참여보장 (‘06.3.2제주주민자치연대) ☞ 위원 60인이상, 공개모집1/2이상확대, 주민자치위원회가 추천한 주민자치 위원, 결산에 대한설명회 및 참여활동첨부(‘06.3.31 탐라자치연대) ☞ 공개모집위원을 제한할 필요없음 (06. 3.3 토론회)

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제8조(기능) 위원회는 다음 각 호의 기능 등을 수행한다. 1. 예산편성지침에 대한 의견수렴 2. 예산편성 과정에 참여 예산안에 대한 의견제출 3. 주민들을 대상으로 예산에 대한 교육을 실시하는 활동 4. 총회, 분과위 회의 및 토론회 개최 등에 관한 활동 5. 기타 위원회의 기능 수행을 위한 예산참여 활동	.제8조(기능) 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산분야별 분과위원회 구성․운영 2. 심의 의결된 예산안의 도지사에게 제출 3. 기타 위원회의 기능수행을 위한 활동 등	제12조(기능) 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성 지침에 대한 의견수렴 2. 예산편성에 대한 주민들의 의견을 수렴·집약하는 활동 3. 총회·분과위원회 개최 등에 관한 활동 4. 기타 위원회의 목적달성을 위해 필요한 활동	☞ 예산안 심의․의결 - 도 실무안 : 주민참여예산위원회(8조) - 운동본부안 : (제24조)주민참여 예산협의회
제9조(위원의 위·해촉)①도지사는 제7조 제1호 내지 제2호는 추천을 받은자 중에서 위촉하고, 제3호의 경우는 15일이상 도 인터넷 홈페이지에 공개 후 신청에 의하여 선정된 자를 위원으로 위촉한다. ②도지사는 위원이 다음 각 호에 해당하는 사유가 있는 때에는 임기 전이라도 해촉할 수 있다. 1. 제2조에 의한 주민의 자격을 상실한 자 2. 질병 등으로 6개월이상 임무를 수행하기 어려운 경우		제7조(위원의 위·해촉 및 임기) ①도 지사가 위원을 위촉할 경우에는 미리 선정기준 및 지원기간을 15일 이상 공보와 도청인터넷홈페이지,· 읍․면․동 게시판 등에 공고하여야하며, 신청 또는 추천을 받아 선정기준에 따라 심사하여 선정하고, 선정된 자 중에서 제16조에 의한 예산학교를 수료한 자를 위원으로 위촉한다. ②위원의 임기는 2년으로 하되, 1회에 한하여 연임할 수 있다. 다만, 보궐 위원의 임기는 전임자의 잔임 기간 으로 한다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
3. 위원회 운영취지, 목적, 기능 등에 반하는 행위를 하였을 경우 4. 직무를 소홀하였거나 직무를 수행 하기 어렵다고 판단되는 경우		③도지사는 위원이 다음 각 호에 해당 하는 사유가 있는 때에는 임기 전이 라도 해촉 할 수 있다. 1. 제2조 제1호의 자가 타 지역으로 거주지를 이전한 경우 2. 제2조 제2호의 자가 속하는 영업소가 타 지역으로 이전한 경우 3. 질병이나 해외여행 등으로 6개월 이상 임무를 수행하기 어려운 경우 4. 스스로 사퇴를 원하는 경우 5. 위원회 운영취지, 원칙, 목적, 기능 등에 반하는 행위를 하였을 경우 6. 기타 그 직의 직무를 소홀하였거나 직무를 수행하기가 어렵다고 판단되는 경우 ④보궐 위원은 잔임 기간이 1년 이상 남았을 경우에만 모집하되, 다만 해촉 된 위원이 총 위원의 1/5 이상인 경우에는 수시 모집 위촉할 수 있다.	☞ 위원의 임기는 2년으로 한다. 연임규정삭제(06. 3.3 토론회)
제10조(위원의 임기) ①위원의 임기는 2년으로 한되, 1회에 한해서 연임할 수 있다. 다만, 보궐위원의 임기는 전임자의 잔임 기간으로 한다. ②보궐위원은 잔임 기간이 1년 이상 남았을 경우에 한하되, 다만 해촉된 위원이 총 위원의 1/5이상인 경우 에는 수시 위촉할 수 있다.	제9조(임기) ①위원의 임기는 2년으로 한다. 다만, 보궐위원의 임기는 전임 자의 잔임 기간으로 한다. ②보궐위원은 잔임 기간이 1년 이상 남았을 경우에 위촉한다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제11조(위원회 운영원칙)위원회는 다음 각호의 원칙에 따라 운영하여야 한다. 1. 주민의 복리증진 및 제주도 지역공동체 형성 2. 주민참여의 보장 및 재정자치의 실현 3. 분과위원회별 자율적 운영을 유도 4. 위원회의 건전한 육성 및 발전을 위한 행정․재정적 지원 5. 정치적․사적인 목적으로 이용 배제 6. 의회의 예산안 심의권을 침해하지 않는 범위내에서 도지사의 예산 편성권 행사범위 내에서 활동		제10조(위원회 운영원칙) 위원회는 다음 각 호의 원칙에 따라 운영하여야 한다. 1. 주민의 복리증진 및 지역공동체 형성 2. 주민참여의 보장 및 재정자치의 실현 3. 분과위원회별 자율적 운영 유도 4. 위원회의 건전한 육성 및 발전을 위한 노력 5. 정치적·사적인 목적으로 이용 배제
제12조(위원장 및 간사)①위원회는 위원장, 부위원장, 간사를 각 1인씩을 둔다. ②위원장은 위원회의 업무를 총괄하고 위원회를 대표한다. ③위원장이 사고가 있을 때에는 부위원장이 그 직무를 대행하며 위원장 및 부위원장이 모두 사고가 있을 때에는 위원 중 연장자 순으로 그 직무를 대행한다.	제12조(위원장 및 간사)①위원장 및 부위원장은 위원회에서 호선한다. ②위원장은 위원회의 업무를 총괄하고 위원회를 대표한다. ③위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 부위원장이 그 직무를 대행하며, 부위원장이 직무를 수행할 수 없을 때에는 위원 중 연장자 순으로 그 직무를 대행한다.	제8조(운영)①위원회는 위원장1인, 부 위원장1인, 간사1인을 둔다. ②위원장, 부위원장은 제11조에 의한 분과위원회 위원장 중에서 호선하고, 간사는 도예산담당으로 한다. ③위원장·부위원장은 윤번제로 한다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
④위원장, 부위원장은 위원 중에서 호선하고, 간사는 도의 예산을 총괄 하는 담당으로 한다. ⑤간사는 회의내용을 기록 유지 하고, 위원회 사무를 처리한다.	④위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사를 두며, 이는 제주자치도의 예산을 총괄하는 과장(담당관)으로 한다.	제9조(위원장 및 간사의 직무) ①위 원장은 위원회의 업무를 총괄하고 위원회를 대표한다. ②부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다. ③간사는 위원회 사무를 처리한다.
제13조(분과위원회)①분과위원회는 위원회의 기능을 효율적으로 수행 하기 위하여 분과위원회를 둘 수 있다. ②분과위원회는 자체사업예산 우선 순위 결정 등 예산편성에 따른 주민들의 의견을 수렴․집약하는 활동을 담당한다. ③분과위원회는 예산편성요구안에 대하여 각 분야별로 관련 활동을 담당한다. ④분과위원회는 위원 중에서 분야 별로 5개내외의 분과로 구성한다. ⑤분과위원회는 위원장1인, 부위원장 1인, 간사1인을 둔다. ⑥분과위원회의 간사는 해당분과 주무부서의 주무담당으로 한다.	제11조(분과위원회)위원회는 회의의 효율적인 운영을 위하여 분과위원회를 구성․운영한다. 1. 분과위원회의는 7개 이내의 분과로 구성하며 위원장을 제외한 모든 위원은 1개의 분과위원회 위원이 된다. 2 .분과위원회는 분과위원장 1인과 간사위원 1인을 두며, 위원회에서 호선한다. 3. 분과위원회의 업무지원을 위하여 서기를 두며, 서기는 해당 분과와 관련된 총괄업무를 관장하는 부서의 담당사무관으로 한다.	제11조(분과위원회)①위원회는 그 기 능을 효율적으로 수행하기 위하여 분과위원회를 둔다. ②분과위원회는 예산(안) 우선순위 결정 등 예산편성에 따른 주민들의 의견을 수렴·집약하는 활동을 담당한다. ③분과위원회의 구성은 위원회의 전 위원을 대상으로 하며, 제주도의 업무를 분야별로 7개 내의 분과로 구성한다. ④분과위원회는 위원장1인, 부위원장 1인, 간사1인을 둔다. ⑤위원장, 부위원장은 분과위원회 위원 중에서 호선하고, 간사는 분과별 선임 부서 주무 담당으로 한다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
⑦기타 분과위원회의 운영에 대해 서는 위원장이 따로 정한다.	4. 분과위원회는 소관분야 예산편성 안에 대한 심의중에도 주민의 의견을 수렴할 수 있다. 5. 분과위원장은 회의결과를 위원장 에게 제출하고 위원회에 보고 하여야 한다.	⑥위원장과 부위원장의 임기는 2년으로 한다, 다만, 보궐 위원장·부위원장의 임기는 전임자의 잔임 기간으로 한다. ⑦위원장은 분과위원회의 업무를 총괄하고 분과위원회를 대표한다. ⑧부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다. ⑨각 분과위원장은 위원장과 협의 하여 회의를 소집할 수 있고 기타 제반사항은 위원회의규정에 따른다. ⑩간사는 분과위원회 사무를 처리한다.
제14조(회의소집 및 의결) ①위원회 회의는 위원장이 소집한다. 다만 개최시기 등과 관련하여 도지사와 협의 개최한다. ②위원회 회의는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.	10조(회의) ①위원회 회의는 위원장이 소집한다. 다만 개최시기에 대하여는 도지사와 협의 하여야 한다. ②위원회 회의는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.	제13조(회의소집 및 의결) ①위원장은 예산활동 등에 필요하다고 인정하는 때에는 위원회를 개최하되 사전에 도지사와 협의하는 것을 원칙으로 한다. ②도지사가 위원들의 의견 수렴이 필요 하다고 인정할 때는 위원회 및 분과 위원회를 개최할 수 있다. ③위원회는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제15조(회의록의 공개)공공기관의 정보공개에관한법률 제7조제1항의 규정을 제외하고는 회의 종료후 7일 이내에 회의 개최일시 및 장소, 심의 안건, 출석위원 성명, 결의내용 등을 담은 회의록을 도 홈페이지를 통해 공개하여야 한다.		제14조(회의록 공개의 원칙) 회의는 공개하며, 공공기관의정보공개에 관한 법률 제7조 제1항의 비공개사유가 없는 한 회의종료 후 7일 이내에 회의 개최 일시 및 장소, 심의안건, 결의 내용 등을 담은 회의록을 도청 인터넷 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다.	☞ 출석위원의 명단공개는 개인신상과 관련 있으므로 출석위원 공개내용은 삭제 (06. 3.3 토론회)
제16조(교육․홍보) ①위원회는 주민의 참여를 활성화하기 위해 주민을 대상으로 도 예산에 대한 교육ㆍ홍보 활동을 적극적으로 수행하여야 한다. ②도지사는 교육 홍보를 위한 위원회 운영에 따른 주민참여 방안을 적극적으로 강구하여야 한다		제15조(교육·홍보 및 주민참여) ①위 원회는 주민의 참여를 활성화하기 위해 주민을 대상으로 도 예산에 대한 설명ㆍ교육ㆍ홍보활동을 적극적으로 수행하여야 한다. ②도지사는 위원회 운영에 대한 주민참여 방안을 적극적으로 강구하 여야 한다.	☞ 교육홍보는 예산학교 운영과 중복성있음, 교육은 전체주민보다 위원 소양교육으로 대체 (06. 3.3 토론회)
제17조(예산학교 설치 등) ①도지사는 위원회 위원의 교육을 위한 예산 학교를 설치․운영할 수 있다. ②예산학교는 매년 위원회를 대상 으로 예산참여 전에 실시한다. ③예산학교의 교육내용은 예산의 편성․ 집행․결산 등 예산과정과 주민참여 방법, 위원회 운영 등에 관한 사항으로 한다.	제13조(예산설명회)도지사는 주민참여 예산에 대한 심의를 원활히 할 수 있도록 하기 위하여 위원회 위원을 매년 다음 각 호에 대한 설명회를 개최하여야 한다. 1. 예산의 편성․심의․집행․결산 등의 내용과 과정 2. 전년도 예산 결산 및 익년도 예산편성 방향 3. 그 밖의 주민참여예산에 관한 사항 등	제16조(예산학교) ①도지사는 매년 위 원회 위원을 대상으로 예산편성 과 정에 참여하기 전에 예산학교를 운영한다. ②예산학교의 교육내용은 예산의 편성· 집행·결산 등 예산과정과 주민참여 방법, 위원회 운영 등에 관한 사항 으로 한다	☞ 학교는 연중 지속적인 교육하는 기관으로 연상되므로 다른 표현수정 (06. 3.3 토론회)

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제18조(자료제출 및 협조)①도지사는 심의대상 안건에 대하여는 회의개최 1주일 전까지 당해 위원회(위원)에 송부하여 사전에 충분한 검토가 이루어지도록 하여야 한다. 다만 불가피한 경우는 예외로 한다. ②위원회는 직무수행과 관련하여 필요한 때에는 관계공무원 또는 전문가를 위원회에 출석시켜 의견을 청취하거나 자료제출 등 협조를 요청할 수 있다.	14조(자료의 협조)①회의 등의 자료는 불가피한 경우를 제외하고는 회의개최 3일전까지 위원회에 송부하여 사전 검 토가 이루어지도록 하여야 한다. ②위원회는 예산안 심의와 관련하여 필요한 관계공무원 또는 전문가를 위원회에 출석 및 관련 자료제출을 요청할 수 있다.	제17조(자료 제출 및 협조) ①도지사 는 심의대상 안건에 대하여는 회의 개최 1주일 전까지 당해 위원회 (또는 위원)에 송부하여 사전에 충분한 검토가 이루어지도록 하여야 한다. 다만, 불가피한 경우는 예외로 한다. ②위원회는 직무수행과 관련하여 필요 할 때는 관계공무원 또는 전문가를 위원회에 출석시켜 의견을 청취하 거나 자료제출 등 협조를 요청할 수 있다.
		제18조 (재정 및 실무지원) ①도지사 는 위원회의 원활한 운영을 위하여 회의장소 및 사무처리 등 행정적 지원을 할 수 있다. ②도지사는 위원회의 조사, 연구, 회의개최 등에 소요되는 비용을 지원 할 수 있다. ③도지사는 위원회 및 예산학교에 참석한 공무원이 아닌 위원에 대하여 예산의 범위 안에서 수당과 여비를 지급할 수 있다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제 3 장 예산 정책토론회		제 3 장 주민참여예산지역회의
제19조(토론회의 개최)①위원회는 매년 도의 예산이 편성되기 이전에 주민의 의견을 수렴하기 위한 예산 정책 토론회를 개최할 수 있다. ②예산 정책토론회는 위원회가 개최하여 진행한다.		제19조(구성 및 운영) ①도지사는 위 원회 운영과 관련하여 주민의견수렴을 위하여 읍면동별로 주민참여예산지역 회의(이하 “지역회의”라 한다)를 둔다. ②지역회의는 해당 읍․면․동에 거주 하고 있는 위원회 위원 및 주민자치 위원회 위원으로 구성하되, 다만 지역 회의에 참여를 희망하는 자는 누구나 참여할 수 있다. ③지역회의는 위원장1인, 부위원장1인, 간사1인을 둔다. ④위원장과 부위원장은 해당 동 주민 자치위원회 위원장과 부위원장으로 하며, 간사는 해당 읍․면․동 주무담당으로 한다. ⑤위원장, 부위원장, 간사의 임기는 당연직으로 그 직의 재임기간으로 한다. ⑥위원장은 지역회의 업무를 총괄하고 지역회의를 대표한다.
제20조(토론회의 진행)①예산 정책 토론회는 사전설명회, 분야별 토론회, 총괄 토론회로 구분하여 실시할 수 있다. ②사전설명회는 매년 1회 개최하고, 전년도 결산결과에 대한 설명과 다음연도 예산편성 방향에 대한 토론으로 진행한다. ③예산정책 토론회 중 분야별 토론회와 총괄토론회는 매년 9월 또는 10월 중에 개최한다. ④분야별 토론회에서는 분야별로 관계 공무원들이 출석하여 다음 연도 예산편성의 분야별 방향과 내용에 대하여 토론한다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
⑤총괄 토론회에서는 분야별 토론회의 결과를 수렴, 도 전체 예산편성의 우선순위와 대규모 신규사업의 타당성, 분야별 토론내용 중 상충되는 부분의 조정 등에 관하여 토론한다. ⑥도지사는 토론회 이전에 토론회 준비 자료를 도 홈페이지 등에 공개한다.		⑦부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다. ⑧간사는 지역회의 사무를 처리한다. 지역 회의의 원활한 운영을 위하여 위원회 위원을 제외한 회의참석 대상자에 대하여 별도의 설명회를 개최하여야 한다.
		제20조(회의소집 및 의결) ①위원장은 매년 제주도 예산이 편성되기 이전에 주민의 의견을 수렴하기 위한 지역 회의를 개최한다. ②지역회의는 재적위원 과반수 출석 으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성 으로 의결한다. 다만, 재적 위원수는 20인 이상으로 한다
		제21조(기능) 지역회의는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성과 관련하여 중점투자분야 등에 대한 주민들의 의견을 수렴· 집약하는 활동 2. 기타 지역회의의 목표 달성을 위해 필요한 활동

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
		제 4 장 주민참여예산협의회
		제22조 (구성 및 운영) ①도지사는 위 원회(분과위원회)와의 예산편성의 심의·조정을 위한 주민참여예산협의 회(이하“협의회”라 한다)를 둔다. ②협의회는 제주도의 도지사, 부지사, 국장과 위원회의 위원장 및 각 분과 위원장으로 구성한다. ③협의회는 위원장 1인·부위원장 1인· 간사 1인을 둔다. ④위원장은 도지사가 되며, 부위원장은 위원회의 위원장이, 간사는 예산담당 부서장이 된다. ⑤위원장, 부위원장, 간사, 위원의 임기는 당연직으로 그 직의 재임기간 으로 한다. ⑥위원장은 협의회 업무를 총괄하고 협의회를 대표한다. ⑦부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다. ⑧간사는 협의회 사무를 처리한다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
		제23조(회의소집)①위원장은 매년 제 주도의 당초예산 편성시 의존재원을 제외한 예산(안)의 심의·조정 등 주민의 의견을 수렴하기 위한 협의회를 개최 할 수 있다. ②협의회는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.
		제24조(기능)협의회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산요구안에 대한 총괄 심의·조정 2. 기타 협의회의 목표 달성을 위해 필요한 활동.
제 4 장 주민참여예산연구회		제 5 장 주민참여예산연구회
제21조(구성)①주민참여예산에 대한 운영방법, 정책수립, 연구개발 등을 위해 필요한 경우 주민참여예산연구회 (이하“연구회”)를 구성․운영 할 수 있다. ②연구회는 예산관련 전문가, 관련 분야 종사자, 관련학과 교수 등 10인 이내로 구성한다. ③연구회에서는 제시된 주민참여예산 발전방안 등은 예산편성시 적극 반영되도록 하여야 한다.		제25조 (구성 및 운영) ①도지사는 위 원회의 원활한 업무추진과 주요 활동 사항에 대한 자문을 구하기 위하여 주민참여예산연구회(이하 “연구회” 라 한다)를 둘 수 있다. ②연구회는 예산관련 전문가, 관련 분야 종사자, 시민단체관계자 등 15인 이내로 구성하고, 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다.	☞ 기술적인 문제 등은 전문기관에 용역에 의하면 됨 (06. 3.3 토론회)

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
		③연구회는 회장1인, 부회장1인, 간사1인을 둔다. ④회장, 부회장은 연구회 회원 중에서 호선하고, 간사는 도 “예산담당”으로 한다. ⑤회장, 부회장의 임기는 2년으로 한다. 다만, 보궐 회장·부회장·회원의 임기는 전임자의 잔임 기간으로 한다. ⑥회장은 연구회 업무를 총괄하고 연구회를 대표한다. ⑦부회장은 회장을 보좌하며, 회장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다. ⑧간사는 연구회 사무를 처리한다.
제22조(연구회의 기능)연구회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 주민참여예산제운영조례 제․개정에 따른 자문 2. 역기능 통제장치 강구 3. 주민참여예산제도의 도입에 따른 효율적인 운영방안 지원 4. 기타 주민참여예산 운영을 위한 발전방안 제시 등		제27조(기능)연구회는 다음 각호의 기능을 수행한다. 1. 주민참여예산제 운영조례 제·개정에 대한 의견제시 2. 주민참여예산제도 역기능 해소방안 강구 3. 도의회와의 원활한 협조방안 모색 4. 주민참여예산제도의 도입에 따른 효율적인 운영방안 지원 5. 기타 연구회의 목표 달성을 위해 필요한 활동

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제23조(회의소집 및 의결)①회장은 주민참여예산제와 관련하여 연구회를 분기1회 개최하되 사전에 협의하여야 한다. 다만, 필요에 따라 개최 횟수를 조정할 수 있다. ②연구회는 재적회원 과반수 출석으로 개의하고 출석회원 과반수 찬성으로 의결한다.		제26조 (회의소집 및 의결) ①회장은 주민참여예산제와 관련하여 연구회를 분기 1회 개최하되 사전에 도지사와 협의하여야 한다. 다만, 필요에 따라 개최 횟수를 조정할 수 있다. ②연구회는 재적회원 과반수 출석으로 개의하고 출석회원 과반수 찬성으로 의결한다.	☞ 회의소집 및 의결→회의운영 등
제 5 장 위원회 재정지원 등	제 5 장 재정 지원 등
제24조(회의수당과 여비)위원회, 분과 위원회 및 연구회에 참석한 위원과 관계인에 대해서는 『제주특별자치도 각종위원회실비변상조례』가 정하는 바에 따라 예산의 범위 안에서 수당과 여비를 지급할 수 있다. 다만, 공무원이 그 직무와 직접 관련하여 참석하는 경우에는 그러하지 아니하다.	제15조(회의수당과 여비) 이 조례에 의한 위원회에 참석한 위원에 대해서는 『제주특별자치도 각종위원회실비변상 조례』가 정하는 바에 따라 예산의 범위 안에서 수당과 여비를 지급할 수 있다. 다만, 공무원이 그 직무와 직접 관련 하여 참석하는 경우에는 그러하지 아니하다.	제28조(회의수당의 지급) 도지사는 연구회에 참석한 공무원이 아닌 회원에 대하여는 예산의 범위 내에서 수당을 지급할 수 있다.

입법예고(안)[‘06. 2]	토론회시 도실무(안)[‘06. 6. 20]	올바른조례 제․개정운동본부 (안)	비 고
제25조(재정지원 등) 도지사는 위원회 회의장소 제공과 주민참여예산제를 운영하는데 필요한 조사, 연구, 인쇄물 등에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위안에서 지원할 수 있다.	제16조(재정지원 등) 도지사는 위원회가 주관하는 주민참여예산제도 운영에 소요되는 비용의 전부 도는 일부를 예산의 범위안에서 지원할 수 있다.
제26조(시행규칙)이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.	제17조(시행규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정할 수 있다.	제29조(시행규칙) 이 조례시행과 관련 하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
부 칙	부 칙	부 칙
이 조례는 2006. 7. 1부터 시행한다. 다만, 예산학교, 정책토론회 운영 등은 2007. 1. 1일무터 시행한다.	이 조례는 공포한 날로부터 시행한다 .	이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

이어 조례운동본부는 2006년 10월에 제주특별자치도 주민참여예산제 조례안을 공식 발표하고 2006년 12월 워크숍 등 통해 공론화 작업을 진행했다.

특히 12월에 열린 워크숍에 참석했던 제주도 실무관계자는 실무적인 안임을 전제로 초안(아래 박스내용 참조)을 공개했는데 그 내용이 시민사회가 요구해왔던 내용과 거의 큰 차이가 없어 운동본부 입장에서도 대립보다는 제주도와 ‘파트너쉽’을 통해 조례 제정을 하자는 쪽으로 방향을 선회했다.

주제발표2 / 제주지역 참여예산제의 추진 과정의 문제점과 대책

1. 제주특별자치도 주민참여예산 운영 조례 도 입 방 향

□ 근      거

○제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 제78조

○ 지방재정법 제39조 및 같은법 시행령 제46조

□ 도 입 방 향

○ 도민예산연구회 사전 구성(15명이내) 추진 : 2006. 11월중

- 조례제정 토론회, 간담회 등 주민참여 공론화 과정 수행

- 주민참여예산조례(안)제정 및 참여예산제 추진계획 수립 등 자문

○ 주민참여 단계별 로드맵에 의한 세부추진계획 확정 추진 : 2006. 12월

- 주민참여예산범위 등 실무적으로 추진하기 어려운 사항 등

○ 기존 시행되고 있는 자치단체 수준 이상 포괄적 조례(안)제정 추진 : 2007. 1월

- 주민참여예산위원회, 분과위원회, 지역참여단, 주민참여예산협의회,주민참여예산연구회 참여 범위 등

□ 주 요 내 용

○ 주민참여예산도민위원회 구성(100명 내외), 예산학교 운영

○ 분과위원회 구성(7개 분과)

○ 주민참여예산 지역회의 구성(읍․면․동 주민자치위원회 20인이상)

○ 주민참여예산협의회 구성(실․국․단장 및 분과위원장)

○ 주민참여 예산연구회 구성․운영(15인이내)

위에서 살펴보듯이 제주도차원에서는 실무적 부담은 있을 수 있지만 주민참여예산제를 적극 도입하겠다는 의지가 대폭 반영됐던 셈이다.

제주참여예산제의 올바른 도입을 위한 토론회

이에 조례운동본부 등은 2007년 초 제주도 관련부서와의 협의과정을 거쳐 제주주민참여예산제 도입 논의를 위한 예산연구회를 구성했다.

이 연구회는 공식조직은 아니었지만 제주도청, 학계, 전문가 조례운동본부 소속단체, 시민사회단체, 주민자치위원회 등 관계자 등이 참여하면서 조례안에 대한 기대감을 갖게 했다.

그러나 첫 회의부터 10개월 가까이 진행된 연구회는 냉정하게 평가하면 제주도에서 조례안 초안조차 제출하지 않는 등 적극적인 의지를 보이지 않음으로써 제대로 운영되지 못했다.

특히 제주도당국은 그동안 제주도가 공식입법예고(2006년 2월)했거나 공식발표(2006년 6월)했던 안 조차도 수용할 수 없다는 태도를 보임으로서 참여자들을 실망시키고 있었다.

이 과정에서 결국 조례운동본부 소속 단체와 시민사회단체 참여자들은 더 이상 논의가 무의미 하다는 판단 속에 2007년 11월 연구회를 탈퇴했으며 나머지 위원들로만 운영되기에 이르렀다.

이러한 과정에서 올해 4월 제주특별자치도 의회 일부 의원을 중심으로 주민참여예산제 의원 발의 움직임 속에 5월 참여예산제 토론회를 준비중에 있었으며 이러한 와중에 당초 2008년 9월에 입법예고하겠다고 공언했던 제주도 당국은 방침을 급선회해 2008년 5월 30일 입법예고하기에 이르렀다.

하지만 김태환 도정은 일련의 주민참여예산제 도입에 대한 지난한 논의과정을 일거에 사실상 없던 일로 되돌려 놓으려 하고 있다.

3. 2008년 5월 30일 제주도 주민참여예산제 입법 예고안의 문제점

지난 5월30일 입법예고한 제주주민참여예산제 운영조례안은 사실상 주민은 없고 관치 조례를 만들려는 시도로 분석되고 있다. 운동본부는 이에 대해서 공식 성명과 의견서를 통해 문제점을 지적했다.

운동본부는 성명에서  “기존에 도청 입법예고안에 보다도 대폭 후퇴하고 있으며 알맹이 없는 내용으로 채워져 있다”면서  “전국 최저수준의 함량미달 조례”라고 규탄했다.

또한 제주경실련, 제주참여환경연대 등이 참여하고 있는 제주반부패네트워크도

이번 조례안에 대해서 심각한 문제점을 지적하는 입장을 표명했다.

이번에 입법 예고된 주민참여예산제 조례가 제주도정의 의도대로 김태환 도정의 주민참여에 대한 인식의 정도를 극명하게 보여주는 대표적인 사례로 남을 것이라고 지적했다.

운동본부는  “우선 특별자치도 출범 이후 편성된 제주도청 예산에 대해서는 낭비성 예산, 중복예산에다 임의예산 편성 등으로 혈세를 낭비해 왔다는 점에서 제주지역 주민참여예산제를 특별자치도의 취지에 맞게 특별하게 만들어야 할 이유도 충분했다“며 ”5월 30일 입법예고한 주민참여예산제 조례안 내용을 살펴보면 ‘주민참여’라는 수식어를 조례 명칭으로 명명하는 것이 부끄러운 ‘면피용’ 조례에 불과하다”고 비판했다.

또한 이번 조례안은 우선 그동안 김태환 도정이 기존에 공식적으로 입법예고하거나 발표했던 조례의 주요내용을 대폭 삭제하는 등 의미 없는 조례로 만들려고 하고 있다고 지적했다.

주민참여예산제도의 핵심은 주민들이 예산편성 과정에 어느 정도까지 관여할 수 있는가 하는 참여예산의 범위이다. 하지만 2006년 6월 발표한 조례안에서는 주민 참여 할 수 있는 예산의 범위는 제주자치도의 일반회계 예산의 경상예산 등을 제외한 사업예산으로 한다고 명문화했다.

이 역시 부족한 부분이긴 하나 이번 조례안에서는 참여예산범위를 ▲예산편성 방향과 우선투자분야에 대한 주민의견 수렴 ▲ 공모사업으로 한정시키면서 사실상 예산편성과정에 주민들이 참여할 수 있는 길을 조례를 통해 봉쇄해 놓고 있다.

결국 이번 입법예고안대로 시행된다면 현재 시행하고 있는 인터넷 등을 통한 예산의견수렴, 예산공모제도를 조례로 옮겨 논 것에 불과한 수준에 머물게 되는 셈이다.

또한 이번 입법예고안에서 기존 입법예고안 등에서 반영됐던 분야별 참여확대와 예산편성 요구안에 대한 우선 순위 결정 등의 역할을 하는 주민참여예산위원회 산하 7개 분과위원회를 삭제해 참여예산제의 핵심적인 운영 조직을 없애 버리고 있다.

특히 이번 입법예고안 중 핵심적 사항 중 하나인 주민참여예산위원회 경우 그 기능을 대폭 축소시켜 놓고 있으며 그 마저 위원회 구성 역시 관변화를 시도하고 있다고 본다.

실제 이번 조례안에서는 기존 100명 이내로 한다고 규정됐던 주민참여예산위원회 정수를 50인 이내로 한정시켜 계층별 참여의 폭을 축소시켰다.

기초자치단체인 다른 지역 참여예산위원의 경우 80～100명 이내로 규정하고 있다는 점에서도 비교가 되고 있다.

예산위원회 구성 역시 기존 입법 예고안 당시 반영했던 읍면동 주민자치위원장 추천하는 자를 행정시장이 추천하는 자치위원으로 변경하고 예산위원회의 3분의 1 이내로 명시했던 공개모집 인원도 비율을 삭제하는 등 관치위원회로 만들어 가려는 의심을 받게 만들고 있다.

특히 이번 주민참여예산위원회의 기능을 ▲예산편성 방향과 우선투자분야에 대한 의견수렴 ▲ 공모사업에 대한 의견수렴 ▲ 설명회, 토론회 개최 활동 등으로 한정함으로써 다른 지역 주민참여예산위원회에서 대부분 공통적으로 명문화하고 있는 ▲ 예산편성 과정에 참여예산안에 대한 의견제출 등 핵심적 내용을 무력화시켜 놓으면서 전국적으로 최하수준의 조례로 변질시키려고 하고 있다.

또한 기존 도청 입법예고안(2006년 2월안)에서는 제주도의 예산 편성되기 이전에 주민의견 수렴을 하기 위해 개최하도록 되어 있던 예산정책토론회 규정 역시 이번 입법예고안에서는 자의적인 규정으로 대체시켜 버려 행정편의주의적 조례를 만들어 버렸다.

주민참여예산제의 다른 핵심 내용들도 반영되지 못하는 등 총체적인 부실 조례로 귀결되고 있다.

주민들 삶의 기반인 지역을 중심으로 한 의견수렴구조의 가장 기초단계로서 주민밀착형 참여의 중요성을 담고 있는 읍․면․동 지역회의 규정도 반영되지 못했으며 주민의 예산참여 과정 중 수렴된 주민들의 예산편성과 관련 의견반영의 최종단계로서 예산요구안에 대한 심의, 조정기구인 참여예산협의회 규정 역시 한 단어도 찾을 수 없는 실정이다.

운동본부는 또한 6월18일자로 제주도 입법예고안에 대해서 아래 표와 같이 의견을 제시했다.

조례제정안(도입법예고안)	수 정 안(운동본부안)	수 정 이 유
제6조(의견수렴 절차 등) 도지사는 예산편성 방향에 대한 주민들의 의견 수렴을 위해 우선 투자분야에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사 및 공모사업 등을 통해 의견을 수렴한다. 필요시 설명회 또는 토론회를 개최할 수 있다.	삭 제	주민참여예산의 근거 법규 중 하나인 제주특별자치도 특별법 제78조(예산편성과정에 주민참여)에는 ① 도지사는 예산편성과정에 주민이 공모방식 등에 의하여 참여할 수 있도록 하여야 한다. ② 주민참여예산의 범위, 참여주민의 선정방법 및 절차, 주민참여과정 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다.고 규정되어 있음. 법규정에서 보는 바와 같이 주민참여예산제는“예산편성과정”에 주민이 참여하는 것을 의미함. 법에서 규정한 범위 내에서 조례를 제정하는 것이므로, 조례의 내용은 예산편성과정에 주민의 참여를 보장하는 것이 되어야 함. 하지만 입법예고안 6조 의견수렴 절차 항에서 ▲예산편성 방향 ▲우선투자분야에 대해서 서면, 또는 인터넷 설문조사, 공모사업 등을 통해 의견을 수렴한다고 규정함으로써 특별자치도 특별법 규정의 취지를 제대로 살리지 못하고 있으며 입법예고의 취지인 예산 과정의 주민참여를 제대로 반영하지 못하고 있는 등 6조에서 주민참여예산조례의 전반적인 내용을 규정함으로써 적절하지 못한 조항임 이러한 내용들은 주민참여예산위원회 등 다른 조항에서 구체적으로 주민참여예산의 범위와 방식에 대해 별도로 규정하는 것이 타당함
제7조(구성) ① 제주특별자치도주민참여예산위원회(이하 “위원회”라 한다)는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 50명 이내로 구성한다. ② 위원회의 위원장, 부위원장은 위원 중에서 호선한다. ③ 위원회 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 도지사가 위촉한다. 1. 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개 모집 절차에 의해 선정된 자 2. 행정시장이 추천하는 읍․면․동 주민자치위원 3.「비영리민간단체지원법」에 의한 비영리단체가 추천하는 자 4. 학계 및 공인회계사 등 예산관련 전문가	7조 (구성) ① 제주자치도의 예산편성 과정에 주민참여예산제도를 효율적으로 운영하기 위하여 제주특별자치도주민참여예산원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. ② 위원회의 구성은 100명 내외로 한다. ③ 위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 도지사가 위촉하되, 제2호에 해당하는 자는 각 읍․면․동별 1명 이상으로 한다. 1. 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개 모집 절차에 의해 선정된 자 2. 읍․면․동 주민자치위원장이 추천한 주민자치위원 3.「비영리민간단체지원법」에 의한 단체가 추천하는 자 ④ 위원회 위원 위촉 등에 관한 세부사항은 규칙으로 정한다.	다른 지역 사례를 보면 기초자치단체임에도 불구하고 주민참여예산위원회의 경우 폭 넓은 주민의견 수렴 등을 위해 80～100명 수준으로 위원회를 구성하는 것이 평균 수준임. 따라서 7조 1항의 위원회 숫자를 50명으로 한정한 것은 주민참여예산제의 취지를 살리지 못하는 것임으로 100명 내외로 수정할 필요가 있음 6조 2항 행정시장이 추천하는 읍면동 주민자치위원의 경우 추천권자의 의도에 따라 주민참여예산제의 취지를 살리지 못할 가능성이 매우 큼 따라서 읍면동 주민자치위원장이 추천하는 주민자치위원으로 수정해야 함. 또한 학계 및 공인회계사 등 예산전문가의 경우는 특정시킬 필요는 없으며 오히려 주민참여예산연구회 등에 참여시키도록 하는 것이 필요함 따라서 위원회 구성 등에 관해서 세부적인 것은 규칙으로 정할 필요가 있음
제8조(기능) 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성 방향과 우선투자분야에 대한 주민들의 의견수렴 집약 활동 2. 공모사업(일정기간 공모에 의한 주민 제안 사업)에 대한 의견 수렴 3. 설명회, 토론회 개최 등에 관한 활동 4. 주민을 대상으로 예산편성과 관련한 교육․설명․홍보활동 5. 그 밖에 위원회의 목적달성을 위해 필요한 사항	제8조(기능) 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성 방향과 지침에 대한 의견수렴을 하는 활동 2. 예산편성에 대한 주민들의 의견을 수렴․집약하는 활동 3. 제안된 주민의견의 적합성 및 사업우선순위 분석 활동 4. 주민을 대상으로 한 예산편성과 관련한 교육, 설명, 홍보활동 5. 그 밖에 위원회의 목적 달성을 위하여 필요한 활동	주민참여예산제도는 집행부가 독점적으로 행사해 왔던 예산편성권을 지역사회와 지역주민에게 분권화 또는 권한이양을 통해 해당 지역주민들이 직접 참여하는 것을 법적ㆍ제도적으로 보장하는 주민참여제도의 일종임. 즉 주민참여예산제도는 예산의 투명한 공개, 주민참여를 통한 예산의 우선순위 결정, 지방자치단체와 주민대표의 협의를 통한 실현가능한 예산안 편성 등의 단계와 절차를 거치면서 지역주민들이 지방자치단체의 예산편성과정에 직접 참여하는 제도. 주민참여예산제도의 핵심은 예산편성과정에 주민들이 직접 참여하여, 우선순위 결정 등에 의견을 제시하여 반영하는 것이라고 할 수 있다(곽채기, 「주민참여예산제도의 기본모형과 운영시스템 설계방안」, 『한국지방재정논집』 제10권 제1호(2005. 6.), 249-250p』. 따라서주민참여예산위원회의 기능 역시 이러한 원칙 하에서 수정안대로 반영되어야 그 의미를 제대로 살릴 수 있음
	조 항 신 설> 제 조 (위원회 운영 원칙) 위원회는 다음 각 호의 원칙에 따라 운영하여야 한다. 1. 주민의 복리 증진 및 지역공동체 형성 2. 주민 참여의 보장 및 재정자치의 실현 3. 분과위원회별 자율운영 유도 4. 위원회의 건전한 육성 및 발전을 위한 노력 5. 정치적․사적인 목적으로 이용 배제 6.제주특별자치도의회(이하 “도의회”라 한다)의 예산심의권을 침해하지 아니하도록 하고, 도지사의 예산 편성권 행사 범위 안에서 활동	위원회 운영의 대원칙을 주민의 복지증진과 지역공동체 형성이라는 점을 명시적으로 하고 주민참여예산제의 취지인 주민참여보장과 재정자치 실현이라는 의미를 강조할 필요가 있음 주민참여예산위원회가 주민참여예산제의 핵심적인 역할을 하는 만큼 별도로 위원회 운영 원칙을 명문화할 필요가 있음 또한 의회의 예산심의권에 대해 침해하지 않도록 원칙을 정해 활동의 범위를 설정할 필요가 있음
	조항 신설> 제 조 (분과위원회) ① 위원회의 기능을 효율적으로 수행하기 위하여 분과위원회를 둔다. ② 분과위원회는 예산편성요구안에 대하여 우선순위 결정 등 예산편성에 따른 주민의 의견을 수렴․집약하는 활동을 담당한다. ③ 분과위원회는 7개 이내의 분과로 구성하며, 위원장을 제외한 모든 위원은 1개의 분과위원회 위원이 된다. ④ 분과위원회는 위원장 1인, 부위원장 1인, 간사 1인을 둔다. ⑤ 위원장, 부위원장은 분과위원회 위원 중에서 호선하고, 간사는 해당분과와 관련된 총괄업무를 관장하는 부서의 주무담당으로 한다. ⑥ 위원장과 부위원장의 임기는 2년으로 한다. 다만, 보궐 위원장과 부위원장의 임기는 전임자의 잔임 기간으로 한다. ⑦ 위원장은 분과위원회의 업무를 총괄하고, 분과위원회를 대표한다. ⑧ 부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다. ⑨ 간사는 분과위원회 사무를 처리한다.	주민이 예산편성에 참여한다는 참여예산제의 취지를 살리기 위해서는 분과위원회 설치를 통해 효율성과 내용성을 담보할 필요가 있음 실제 다른 지역 사례인 울산광역시 동구와 광주광역시 북구 모두 분과위원회를 설치해 예산참여에 대한 심의의 기능을 하고 있음 따라서 제주특별자치도라는 특수성을 감안하고 주민자치와 주민참여라는 시대정신을 반영하고 주민참여예산의 효율적 운영 등을 위해서는 분과위원회 설치가 바람직함
제14조(회의록 공개) 회의내용은 공개하는 것을 원칙으로 하되, 위원회에서 따로 정한 경우에는 공개하지 않을 수 있다.	제14조 (회의록 공개) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」의 제9조 제1항의 비공개사유가 없는 한 회의 내용 등은 회의종료 후 7일 이내에 제주자치도 인터넷 홈페이지를 통하여 공개하여야 한다.	회의록 공개 원칙에 단서를 달아 위원회에서 비공개사유시 공개하지 않겠다는 것은 투명한 의사결정과정을 담보하지 않는 것으로 수정안과 같이 조항을 변경해야 함 특히 제주특별자치도 주민참여기본조례에도 회의록 공개가 존재하는 만큼 이를 준용하는 방식으로도 조례안을 검토해야 할 것임
제15조(자료제출) 도지사는 회의 안건에 대하여는 회의개최 전까지 위원에게 송부하여 사전에 충분한 검토가 이루어지도록 노력하여야 한다. 다만, 회의안건의 사전배부로 예산 편성과정 절차 이행 차질 등이 우려 될 경우에는 당일 현장에서 회의 자료를 배부 할 수 있다.	제15조 (자료제출 및 협조) ① 도지사는 회의 안건에 대하여는 회의개최 1주일 전까지 위원회에 송부하여 사전에 충분한 검토가 이루어지도록 하여야 한다. 다만, 불가피한 경우는 예외로 한다. ② 도지사는 위원회 직무수행과 관련하여 필요할 때에는 관계 공무원 또는 전문가를 위원회에 출석시켜 의견을 청취하거나 자료제출 등 제반사항을 강구하여야 한다.	충분한 자료 검토 등을 위해 회의개최 전까지 조항을 일주일 전으로 위원회에 송부하도록 해야 함 수정안의 경우 단서 조항이 있는 만큼 행정적 부담도 줄일 수 있음 아울러 위원회 활성화를 위해서는 의견을 청취할 수 있도록 해야할 것임
제17조(예산학교 운영) ① 도지사는 매년 위원회 위원 및 주민들을 대상으로 예산편성 전에 예산학교를 설치․운영한다. ② 예산학교의 교육내용은 예산실무, 각종 소양교육, 주민참여방법, 위원회 운영 등에 관한 사항으로 한다. ③ 예산학교 운영은 도지사 또는 제18조에 따른 주민참여예산연구회에 위탁하여 실시 할 수 있다.	제17조 (예산학교) ① 도지사는 매년 위원회 위원 및 지역회의 위원을 대상으로 예산편성 과정에 참여하기 전에 예산학교를 운영한다. ② 예산학교의 교육내용은 예산의 편성․집행․결산 등 예산과정과 주민참여 방법과 위원회 운영 등에 관한 사항으로 한다.	입법예고안 3항 위탁조항의 경우 위원회에서 판단하도록 하고 명시적으로 도지사나 주민참여예산연구회에 위탁하도록 한 것은 불필요하다고 판단됨
	신 설 > 주민참여예산지역회의 제 조 (구성 및 운영) ① 도지사는 위원회 운영과 관련하여 주민의견 수렴을 위한 읍․면․동별로 주민참여예산지역회의(이하 “지역회의”라 한다)를 둔다. ② 지역회의는 해당 읍․면․동에 거주하고 있는 위원회 위원 및 주민자치위원회 위원으로 구성한다. 다만, 지역회의에 참여를 희망하는 자는 누구나 참여할 수 있다. ③ 지역회의는 위원장 1인, 부위원장 1인 간사 1인을 둔다. ④ 위원장과 부위원장은 해당 읍․면․동 주민자치위원회 위원장과 부위원장으로 하며, 간사는 해당 읍․면․동 주무과장 또는 주무담당으로 한다. ⑤ 위원장, 부위원장, 간사의 임기는 당연직으로 그 직의 재임기간으로 한다. ⑥ 위원장은 지역회의 업무를 총괄하고, 그 지역회의를 대표한다. ⑦ 부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장의 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다. ⑧ 간사는 지역회의 사무를 처리한다. 제 조 (회의 및 의결) ① 위원장은 매년 예산이 편성되기 이전에 주민의 의견을 수렴하기 위한 지역회의를 개최한다. ② 지역회의는 재적위원 과반수 이상의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수이상의 찬성으로 의결한다. 제 조 (지역회의 기능) 지역회의는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 예산편성과 관련하여 중점 투자분야 등에 대한 주민들의 의견을 수렴․집약하는 활동 2. 그 밖에 지역회의 목표 달성을 위하여 필요한 활동	○ 지역회의의 경우에는 이미 주민참여예산제를 시행하고 있는 자치단체들의 경우에도 이를 설치하고 운영하고 있음 ○ 광주광역시 북구와 울산광역시 동구의 경우에는 동별로 지역회의를 두고 있음. ○ 지역회의의 기능 (광주광역시 북구의 경우) 1. 예산편성방향과 부문간 지출 우선순위에 대한 의견수렴 2. 세입세출예산편성과 관련 주민의견 수렴.집약하는 활동 3. 결산보고에 관한 의견수렴 4. 시민위원회 구성을 위한 지역회의 위원 추천 5. 기타 지역회의의 목표달성을 위해 필요한 활동 (울산광역시 동구의 경우) 1. 예산편성과 관련하여 중점투자분야 등에 대한 주민들의 의견을 수렴.집약하는 활동 2. 기타 지역회의의 목표달성을 위해 필요한 활동 , 기초지방자치단체 폐지에 따라 읍ㆍ면ㆍ동단위의 생활자치를 강화하는 정책방향을 취하고 있는 제주특별자치도의 경우에는 더욱 설치의 필요성이 강하다고 할 수 있음. 지역회의의 구성과 관련해서는 광주광역시 북구처럼 일정숫자의 주민자치위원과 지역회의에 참여를 희망하는 주민을 공개모집절차에 의해 선정하는 방안 등을 강구할 필요가 있음
	신 설 주민참여예산협의회 제 조 (구성 및 운영) ① 도지사는 예산편성 심의․조정을 위하여 주민참여예산협의회(이하 “협의회”라 한다)를 둔다. ② 협의회는 제주자치도의 행정부지사와 실․국․단장 및 각 분과위원장으로 구성한다. ③ 협의회는 위원장 1인, 부위원장1인, 간사 1인을 둔다. ④ 협의회의 위원장은 행정부지사가 되며, 부위원장은 주민참여예산도민위원회 위원장이 간사는 예산을 총괄하는 주무담당으로 한다. ⑤ 위원장, 부위원장, 간사, 위원의 임기는 당연직으로 그 직의 재임기간으로 한다. ⑥ 위원장은 협의회 업무를 총괄하고, 협의회를 대표한다. ⑦ 부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장의 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다. ⑧ 간사는 협의회 사무를 처리한다. 제 조 (회의 및 의결) ① 위원장은 매년 당초예산 편성 시 자체사업 예산(안)에 대한 심의․조정 등 주민의견을 수렴하기 위한 협의회를 개최할 수 있다. ② 협의회는 재적위원 과반수이상 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수이상 찬성으로 의결한다. 제 조 (협의회의 기능) 협의회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1.사업예산(안)에 대한 총괄 심의 및 조정 2 그 밖에 협의회의 목적 달성을 위하여 필요한 사항	제주도가 입법예고한 내용은 제대로된 주민참여예산제도로 보기 어려운 실정임. 따라서 주민참여예산제가 실효성을 갖추기 위해서는 주민참여예산협의회 구성을 통해 실질적인 기능을 담당할 수 있어야 할 것임 다른 지역에서도 협의회 구조를 갖추고 운영하고 있는 경우가 있음 ○ 울산광역시 동구의 경우에는 주민참여예산협의회를 두고 운영하고 있음. 또한 광주광역시 북구의 경우에는 예산참여민관협의회를 두고 운영하고 있음. 협의회의 구성은 지방자치단체의 장과 부단체장, 관련 실.국장과 시민위원회 위원장과 분과위원장으로 하고 있음. ○ 협의회의 기능은 예산요구안에 대한 총괄 심의.조정, 기타 협의회의 목표달성을 필요한 활동(울산광역시 동구), 지역회의와 시민위원회 등을 통해 수렴된 지역주민들의 의견을 예산편성에 반영하기 위한 사항의 심의, 예산편성의 우선순위 결정, 자체사업 예산편성 등 예산관련 사항의 심의.조정, 예산관련 구청장이 부의하는 사항, 기타 주민참여예산제도 운영에 관한 사항의 심의 등(광주광역시 북구의 경우)임 따라서 의견으로 제출된 주민참여예산협의회 조항은 반드시 반영되어야 할 것임 ● 주민참여예산제 범위에 대해서 구체화 필요가 있음 주민참여예산제를 시행하면서 참여의 범위를 예산안 전체로 하지 않고 일부에 한정하는 것은 제도의 실효성 확보와 납세자 주권 측면에서 바람직하지 않다는 의견이 존재함(박광우 『주민참여예산제도의 모형에 관한 연구』, 전남대학교 행정학 석사논문, 2006, p75). 하지만 제주도 입법예고안에서는 주민참여예산제의 구체적 범위가 특정되지 않고 있어 오히려 제도의 실질적 효력을 없애고 있음 다만 주민참여예산제의 핵심인 예산참여 범위의 경우에도 전체 예산으로 할 경우 부담이 존재하는 만큼 일단 제도 시행 초기에는 자체사업으로 한정해 제도의 실효성을 갖춰나갈 필요가 있음 점차적으로 제주특별자치도 주민참여예산제 도입 로드맵 등을 통해 일단 인건비와 경상적 경비를 제외한 사업예산부터 시작하되, 경상적경비로의 확대는 이후에 고려하는 것도 방안일 것임. 또한 일단은 일반회계부터 시작하되, 특별회계로의 확대는 로드맵에 반영하는 것이 바람직함.

4. 향후 과제

제주도가 입법예고한 만큼 7월 도의회에서 논의가 진행될 것으로 보인다. 운동본부와 시민사회단체 의견이 어느 정도까지 반영될지는 의문이나 입법예고안 수준으로 가늠하면 큰 기대를 하기는 어려운 실정이다.

이에 따라 시민사회의 적극적인 노력과 함께 의회차원의 협력도 필요하다. 특히 지난 5․31지방선거과정에서 당선된 도의원 들 가운데는 주민참여예산제를 공약으로 내세웠던 의원들도 있었던 만큼 연대활동이 뒷받침되어야 할 것이다.

만약 현재 입법예고 수준으로 통과된다면 당연히 시민사회가 적극 나서 개정작업을 해야 할 것이다.

물리적으로는 이 조례가 적용되는 시점은 2010년 예산안을 다루는 과정에서 적용될 수 밖에 없기 때문에 조례 개정과 함께 참여예산제의 의미 등을 알리고 도민들의 동참할 수 있는 노력은 있어야 한다.

또한  조례가 통과되더라도 이후 과정에 대한 체계적인 대응은 필요할 것이다. 제주특별자치도 체제 하에서 주민참여예산제가 실효성을 거두려면 최소한 다음과 같은 것들이 보완되고 준비돼야 할 것이다.

첫째는 재정정보에 대한 공개가 투명해야 한다. 예산편성, 심의, 의결, 결산 등 모든 예산절차가 투명하게 공개되는 것이 중요하다. 지금도 재정공시제도가 실시되고 있긴 하나 도민들 입장에서는 여전히 쉽게 접근할 수 없는 상황이다.

‘주민참여예산제’와 함께 기존 예산관련해서 중기재정계획, 재정투융자 심사과정에서 투명성과 시민참여를 높여야 하며 기금운용심의위원회에 대해서 위원회의 전문성, 시민사회참여성을 높이는 방안이 필요하다.

둘째는 주민참여를 위한 효과적인 조직화와 실질적인 주민참여 의지가 뒷받침되어야 한다.

주민참여예산제도의 운영에 있어 가장 중심적인 역할을 담당하게 될 주민참여위원회 구성 및 운영 활성화가 중요하다. 주민참여의 효과성을 확보하기 위해서는 주민참여 의지를 고양함과 동시에 주민들의 전문성을 강화하는 것이 필요하다.

셋째는 공무원 사회의 변화가 수반돼야 한다. 자치단체장과 공무원들의 예산편성과정에 대한 주민 직접참여의 필요성에 긍정적인 인식전환이 선행돼야 한다.

마지막으로 역기능에 대한 통제장치 마련도 있어야 한다. 주민참여예산제도가 집단이기주의를 조장하고, 특정의 개인 또는 단체에게 악용되어 예산배분의 공정성과 형평성을 훼손하게 될 우려를 제거해야 한다.

이를 위해서는 예산조정과정에서 우선순위 설정 등 합리성과 효율성을 담보할 장치를 마련해야 할 것이다.

주민참여예산제는 주민참여제도에 있어서 매우 중요한 수단인 만큼 이를 통해 재정민주주의를 실현할 수 있도록 지금부터라도 조례 제개정 과정과  그 이후 과정에 대해서도 대응할 수 있는 공동의 준비를 시작해야 할 때이다.

참고 자료 1> 제주특별자치도청 주민참여예산제 입법예고안(5월30일)

참고자료1 / 제주특별자치도청 주민참여예산제 입법예고안

제주특별자치도 주민참여예산제운영 조례안

제1장 총 칙

제1조(목적) 이 조례는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제78조 및 「지방재정법」 제39조에 따라 제주특별자치도의 예산 편성과정에 주민의 참여를 보장하고 예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 “주민”이란 다음 각 호의 자를 말한다.

1.  제주특별자치도(이하 “제주자치도” 라 한다)에 주소를 둔 자

2. 제주자치도내에 영업소의 본점 또는 지점을 둔 사업체 대표자 또는        임․직원

제3조(법령준수의무) 이 조례에 따라 예산편성 시 주민참여 보장은 지방자치법, 지방재정법, 그 밖의 지방자치단체 예산편성에 관하여 규정한 법령을 위반하여서는 아니된다.

제4조(제주특별자치도지사의 책무) 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)는 예산을 편성하는 단계부터 주민이 충분한 정보를 얻고 의견을 표명할 기회를 가질 수 있도록 정보공개와 주민참여 보장을 위해 노력하여야 한다.

제5조(주민의 권리) 주민은 누구나 이 조례에 정한 범위에서 제주자치도의 예산편성과 관련된 의견을 제출할 수 있는 권리를 가진다.

제6조(의견수렴 절차 등) 도지사는 예산편성 방향에 대한 주민들의 의견수렴을 위해 우선 투자분야에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사 및 공모사업등을 통해 의견을 수렴한다. 필요시 설명회 또는 토론회를 개최할 수 있다.

제2장 주민참여예산위원회

제7조(구성)  ① 제주특별자치도주민참여예산위원회(이하  “위원회”라 한다)   는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 50명 이내로 구성한다.

② 위원회의 위원장, 부위원장은 위원 중에서 호선한다.

③ 위원회 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 도지사가 위촉한다.

1. 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개 모집 절차에 의해 선정된 자

2. 행정시장이 추천하는 읍․면․동 주민자치위원

3.「비영리민간단체지원법」에 의한 비영리단체가 추천하는 자

4. 학계 및 공인회계사 등 예산관련  전문가

제8조(기능) 위원회는 다음  각 호의 기능을 수행한다.

1.  예산편성 방향과 우선투자분야에 대한 주민들의 의견수렴 집약 활동

2.  공모사업(일정기간 공모에 의한 주민 제안 사업)에 대한 의견 수렴

3.  설명회, 토론회 개최 등에 관한 활동

4.   주민을 대상으로 예산편성과 관련한 교육․설명․홍보활동

5.   그 밖에 위원회의 목적달성을 위해 필요한 사항

제9조(위원의 위․해촉) ① 도지사가 위원을 위촉할 경우에는 미리 선정기준 및 모집기간을 제주자치도 인터넷 홈페이지, 행정시(읍․면․동을 포함한다) 게시판 등에 공고한 후 신청에 의하여 선정된 자를 위원으로 위촉한다.

② 도지사는 위원이 다음 각 호에 해당하는 사유가 있는 때에는 임기 전이라도 해촉 할 수 있다.

1. 제2조에 따른 주민의 자격을 상실한 자

2. 질병이나 해외여행으로 6개월 이상 임무를 수행하기 어려운 경우

3. 스스로 사퇴를 원하는 경우

4.  위원회 운영 목적, 기능  등에 반하는 행위를 하였을 경우

5.  그 밖에 그 직의 직무를 소홀하였거나 직무를 수행하기 어렵다고 판단   되는 경우

제10조 (위원의 임기) ① 위원(위원장 및 부위원장을 포함한다)의 임기는 2년으로 하되, 1회에 한하여 연임할 수 있다. 다만 보궐 위원의 임기는 전임자의 남은 기간으로 한다.

② 보궐 위원은 남은 기간이 1년 이상 남았을 경우에만 위촉할 수 있다. 다만, 해촉된 위원이 총 위원의 5분의 1 이상인 경우에는 수시 위촉할 수 있다.

제11조(위원장의 직무) ① 위원장은 위원회를 대표하고, 위원회의 업무를 통할한다.

② 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 부위원장이 그 직무를 대행한다.

제12조(간사) 위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1인을 두되, 간사는 제주자치도의 예산을 총괄하는 부서의 장이 된다.

제13조(회의) ① 위원장은 예산 참여활동 등에 필요하다고 인정하는 때에 는 도지사와 협의를 거쳐 위원회의 회의를 소집할 수 있다.

② 위원회의 회의는 재적위원 과반수 출석으로 회의를 시작하고, 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

제14조(회의록 공개) 회의내용은 공개하는 것을 원칙으로 하되, 위원회에서 따로 정한 경우에는 공개하지 않을 수 있다.

제15조(자료제출) 도지사는 회의 안건에 대하여는 회의개최 전까지 위원에게 송부하여 사전에 충분한 검토가 이루어지도록 노력하여야 한다. 다만, 회의안건의 사전배부로 예산 편성과정 절차 이행 차질 등이 우려 될 경우에는 당일 현장에서 회의 자료를 배부 할 수 있다.

제16조(운영세칙) 이 조례에 정한 것 외에 위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다.

제17조(예산학교 운영) ① 도지사는 매년 위원회 위원 및 주민들을 대상으로 예산편성 전에 예산학교를 설치․운영한다.

② 예산학교의 교육내용은 예산실무, 각종 소양교육, 주민참여방법, 위원회운영 등에 관한 사항으로 한다.

③ 예산학교 운영은 도지사 또는 제18조에 따른 주민참여예산연구회에 위탁하여 실시 할 수 있다.

제3장 주민참여예산연구회

제18조(구성) ① 도지사는 주민참여예산제에 대한 운영방법, 정책수립, 연구개발 등을 위해 주민참여예산연구회(이하 “연구회”라 한다)를 구성․운영한다.

② 연구회는 회장 1명과 부회장 1명을 포함한 10명 이내로 구성하되, 회장, 부회장은 호선한다.

③ 연구회는 교수, 공인회계사, 세무사 등 예산관련 전문가와 시민단체 관계자 등이 참여하도록 하여야 한다.

제19조(기능) 연구회는 다음 각호의 기능을 수행한다.

1. 주민참여예산제운영조례 개정에 대한 의견제시

2.  주민참여예산제도 역기능 해소  방안 강구

3.  설명회, 토론회 개최 및 예산학교 운영 등을 위한 건의․지원

4. 그 밖에 연구회의 목적 달성을 위해  필요한 사항

제20조(회원의 임기) 회원(회장 및 부회장을 포함한다)이 임기는 2년으로 하되, 1회에 한하여 연임할 수 있다. 다만, 보궐 회원의 임기는 전임자의 남은 기간으로 한다.

제21조(간사) 연구회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1인을 두되, 간사는 제주자치도의 예산업무를 총괄하는 부서의 주무담당 사무관이 된다.

제22조(회장의 직무) ① 회장은 연구회를 대표하고, 연구회의 업무를 통할한다.

② 회장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 부회장이 그 직무를 대행하며, 회장 및 부회장이 모두 부득이한 사유로 직무를 수행 할 수 없는 때에는 회장이 미리 지명한 회원이 그 직무를 대행한다.

제23조(회의) ① 회장은 연구회의 회의를 소집한다.

② 연구회의 회의는 재적회원 과반수이상 출석으로 회의를 시작하고, 출석 회원 과반수이상 찬성으로 의결한다.

제4장 재정 지원 등

제24조(회의수당과 여비) 위원회 및 연구회에 참석한 위원과 관계인에 대해서는「제주특별자치도 각종위원회 실비 변상 조례」가 정하는 바에 따라 예산의 범위에서 수당과 여비를 지급할 수 있다.

제25조(재정지원 등) 도지사는 주민참여예산제를 운영하는데 필요한 조사, 연구, 인쇄물 등에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.

제26조(시행규칙) 이 조례 시행과 관련 하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부칙

이 조례는 2009년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제17조부터 제25조까지의 규정은 공포한 날부터 시행한다.