제주대안정책소식

소통과 연대가 있는 <주간> 제주동향

발행:제주대안연구공동체

2009년 12월7일 월요일 44호

홈페이지 www.jejuin.org

블로그 blog.daum.net/altjeju

새로운 시선 …세상읽기 2쪽
● 세상읽기> 예산은 흥정대상이 아니다. 이군옥 탐라자치연대 대표
이영윤의 영화 세상을 만나다 4쪽
● 가을, 겨울 한국영화들의 경향 - 이영윤 제주대안연구공동체 문화분과장
회원논단 7쪽
● 제주해군기지 예정부지 내 절대보전지역 변경(해제) 여부에 관한 법적 검토 신용인 변호사/회원
자료마당 19쪽
● 제주지역인터넷신문의 당면과제와 개선방안 고찰 - 윤철수 미디어제주 대표
소 식 37쪽
● 제주생태발전전략 토론회 12월 11일 금요일 오후 5시 학생문화원 소극장

‘세상읽기’

예산은 흥정대상이 아니다

시사제주 2009년 12월7일자 기고문입니다.

이군옥 탐라자치연대 대표

경제학자 슘페터가 "한 국가의 진로는 예산에 모두 담겨 있다"고 했다고 간파했듯이 예산은 수행하고자 하는 정책을 숫자로 표시하는 사업계획서이다.

하지만 예산은 일반주민들이 처음부터 끝까지 아무리 들여다봐도 어렵고, 끝없는 숫자의 나열로 금방 지치게 만들어 버린다. 단위가 벌써 일반인의 경우를 뛰어넘는다. 이런 연유로 주민들은 정말 지역주민을 위한 사업에 돈을 쓰려는 것인지, 반대로 업자들의 이익을 대변해서 예산 계획을 세운 것인지 알 수가 없게 되어 버린다.

과장해서 말한다면, 예산은 담당 공무원들만 알아볼 수 있는 숫자에 불과한 것 같다. 수많은 숫자에 숨은 공무원들의 의도를 일반인은 알 길이 없다.

따라서 월급 생활자들이 매월 월급에서 작게는 몇만원, 몇십만원에서, 많게는 수백만원씩을 꼬박 꼬박 세금으로 갖다 바치면서도 예산이 정작 엉뚱한 곳으로 들어가 쓰이는데도 알지도 못하고 아무 말도 하지 못하고 접근조차 버겁다.

여기에 도의회의 역할이 있다. 도의회는 바로 지역주민을 대신해서 주민이 낸 세금을 지키는 일을 담당해야 한다.

도의회는 우선 재정건전성 악화 속에서 제주도정의 2010년 예산안에 대해 시민단체의 문제제기를 중심으로 시설투자 사업을 검증하고 소모적인 행사성 경비지출 등 예산낭비를 파헤치고, 낭비 요소 예산들을 걸렀어야 마땅하다.

하지만 도의회의 예산안 심의는 집행부에 대한 질책 등 큰소리치다 막판에 흥정을 하고, 생색내듯 삭감하는 척하면서 삭감은 커녕 불필요한 예산을 찾아내려는 노력도 하지 않는다.

오히려 그 예산을 유지하려고 노력하는 사람이 없는 예산은 전액 삭감해 버리기도 하고, 주민의 편익을 위해 꼭 필요한 예산을 의원들의 지역구 민원사업에 반영하기도 한다.

그야말로 예산 심의과정은 도의회와 집행부가 지역주민들의 참여를 어렵게 하며 ‘상부상조식’ 관행이 이어지고 있는 것이다. 이러한 관행은 이번 2010년 예산안 심의에서 멈춰야 한다. 관행의 지속은 도의회의 존재이유를 부정하는 것과 다르지 않다.

지역주민의 삶의 질을 높인다는 명분 하에 과다하게 예산 지출을 늘리고, 그 지출을 메우기 위해 빚을 내고, 수입을 늘려 잡으면 결국 지역주민들의 삶의 질은 추락하게 된다. 도의회는 이러한 의회의 근본을 망각해서는 안 된다.

따라서 사후에 예산낭비를 따지는 것을 떠나 예산 편성과정에서부터 심의과정이 투명하게 공개되고 납세자들이 참여공간을 적극적으로 열어주어야 한다. 이 모든 것이 납세자들의 혈세이기 때문이다.

이영윤의 영화 세상을 만나다

가을‧겨울 한국영화들의 경향

이영윤 제주대안연구공동체 문화분과장, 제주대 사회학과 석사과정

난세 속 ‘리더’는 언제 나타날 것인가

혼란한 도 정국에 리더를 갈망하는 영화와 도민들

굵직한 해군기지, 소환정국에 잡다한 실망스런 행보에 따른 혼란스런 지역상황까지. '리더‘의 부재를 한탄하기라도 한 것일까. 아니면 올해 초부터 사망소식이 이어졌던 ’리더‘들에 대한 향수(노무현 대통령, 마이클잭슨, 김대중 대통령 등)일까.

여름 블록버스터 영화 시즌이 마감하고, 한해를 정리하며 우울한 감정이 심신을 혼란케 하는 가을‧겨울 영화시즌을 맞았다. 이미 개봉해 흥행한 영화와 앞으로 개봉예정인 영화의 경향을 본다면 제주도민들이 지역을 구원할 영웅과 리더의 출현을 애타게 갈망하는 심정을 확인할 수 있다. 제주도가 난세임은 알겠는데, 과연 언제 이 난세를 빠져나갈 수 있을 것이며, 빠져나가게 할 영웅은 누구냐는 물음이다. 애타게 찾고 있는 몸부림과 아우성이 극장안에 가득하다.

올해 한국영화 키워드 ‘난세’와 ‘리더’

올해 개봉한 한국영화를 요약하는 단어는 ‘난세’일 것이다. 올해 도민들에게 사랑을 받은 대표 영화들은 ‘난세’에 휩싸인 한국사회를 여실히 드러냈다.

봉준호 감독의 <마더>는 성역이던 한국사회 모성의 허울을 들춰내 현재 ‘난세’는 결코 모성으로 해결될 감상적인 수준이 아님을 알렸다. 윤재균 감독의 <해운대>는 제대로 난세를 상업적으로 활용한 결과다. 이미 상실에 더 큰 상실(쓰나미)을 덧붙여 도민들의 상실감을 현실이 아닌 ‘판타지’로 둔갑시켰다

(<해운대>를 보며 강정바다에 쓰나미가 닥쳐 해군기지 건설이 물건너 가는 시나리오는 어떨까 상상했다. 상상이지만 현실이었으면 하는 자극성 강한 욕망이었다. 적어도 강정바다는 지켜낼 수 있지 않겠나).

김용화 감독의 <국가대표> 또한 스키점프 대표팀들의 고군분투 뒤에 정치권력으로 꿈과 정체성을 위협받아 이미 피로에 찌든 한국사회의 청춘들의 군상을 담아냈다.

‘난세’ 속에 도민들은 난세를 해결하고 싶은 욕망을 드러내왔다. 욕망은 ‘리더에 대한 갈망과 향수’로 이어졌다. 도민들이 지지한 몇 영화에 욕망을 확인할 수 있는데, 대표가 <킹콩을 들다>와 <애자>다.

시골여중 역도부를 소재로 삼은 영화에서 극중 주인공인 이지봉(이범수 역)은 난세 속에 우뚝 솟은 ‘리더’다. 누구도 쳐다보지 않던 역도부와 역도부원들을 전국 수준으로 일으켜 세운 이지봉 감독의 열정과 투혼은 관객들에게 이 시대 ‘리더의 부재’를 더욱 실감케 한다.

여기에 사회적 편견과 제도적 억압에 의해 그의 리더적 역량을 인정받지 못하고 영화 결말 무렵 역도부원들에게 쏟는 열정을 모두 소진하고 숨을 거두는 장면에서는 故 노무현 대통령의 환영까지 비칠 정도다. 정기훈 감독의 <애자>는 직접적으로 리더(엄마)의 죽음을 통해 그동안 무시하고 아쉬움속에 떠나보냈던 이 시대 바깥에 머문 리더들의 존재감과 향수를 각성시킨다.

리더는 언제쯤 나타날 것인가

여름 시즌 ‘난세’를 직접 확인한 뒤 가을‧겨울 시즌을 맞은 지금, 도민들은 본격적으로 난세를 해결할 ‘리더’를 찾아나서게 된다. 시작은 <굿모닝 프레지던트>다. 한국대통령 세 명의 삶을 다룬 영화는 ‘리더’에 대한 판타지를 극대화한 결과다. 영화는 난세를 잠시 잊고 우리가 그토록 바라마지 않는 리더의 판타지를 즐겨보자고 관객들에게 제안했다.

영화 속 대통령은 장진 감독이 빚어낸 허구적 ‘리더’다. 그럼에도 청와대 세트를 활용한 미장센과 결합하며 마치 내년이라도 실제 등장할 것 같은 현실성을 확보하게 된다. 분명한 것은 우리가 영화 속에서 확인한 대통령과 한국사회는 장진 감독의 머릿속에서 그려진 세상이지 실제 난세에 처한 대한민국과 제주가 아니라는 사실이다. 이순재도, 고두심도, 더구나 장동건 같은 대통령이 나올 가능성은 없다.

(이 대목에서 역시 <굿모닝 제주특별도지사>의 시나리오를 떠올리지 않을 수 없다. 이순재나 장동건이 제주특별도지사를 맡는다? 역시 자극성 강한 판타지다. 이를 보더라도 장진 감독의 <굿모닝 프로지던트>가 얼마나 형편없는 영화인지 단번에 알 수 있다. 현실에서 닥친 대중의 고민을 진지하게 받아안지 못하고 돈벌이로 활용했다는 점에서 욕먹을만하다. 우리는 인상과 외모가 좋은 지도자를 원하는 게 아니지 않나? 그런 인상은 경조사 자리에서 실컷봤다. 이미 충분하다).

이번주 개봉한 정용기 감독의 <홍길동의 후예>는 어떤가. 이 역시 난세 속 ‘리더’와 ‘영웅’에 관한 이야기다. 불멸의 고전 허균의 <홍길동전>에서 모티브를 삼은 영화는 유토피아를 건설코자 한 홍길동을 현대에 빌려와 서사를 전개하고 있다.

영화는 영웅 홍길동과 코미디 장르를 기반삼아 한국사회를 웃음으로 풍자하고픈 야심을 담았다. 일찌감치 관객들이 고민할 필요도 없는 영웅호걸의 대명사 ‘홍길동’의 이름을 드러내면서 영화는 난세 속에서 이름 모르게 시민을 위해 활약하는 영웅의 출현을 판타지화한다. 재밌게도 이범수씨는 <킹콩을 들다>와 <홍길동의 후예>에서 모두 리더 역을 맡았다.

12월 말 개봉을 앞둔 최동훈 감독의 <전우치>도 ‘리더’와 ‘영웅’의 연장선에 놓인 작품이다. 우연인지 모르겠지만 <전우치> 또한 <홍길동의 후예>처럼 고전소설에서 모티브를 삼았다. <전우치>도 고전 속 영웅을 주인공으로 내세웠다. 세상을 어지럽히는 요괴들에 맞서 활약을 펼치는 전우치의 활약을 그릴 예정이다. 이 역시 세상을 어지럽히는 요괴같은 세력들에 맞서 싸울 영웅, 리더의 출현을 애타게 찾는 관객들의 욕망을 자극할 것이다.

욕망을 판타지로만 충족하고 말 것인가. 아니면 현실로 만들 것인가. 판타지와 가능성을 현실로 만들기 위해서는 만만치 않는 내‧외적 투쟁이 필요한 것은 분명한 사실이다. 투쟁도 힘겨운 난세 속 가을‧겨울이다. 아마도 난세와 리더의 부재로 힘겨울 때마다 ‘영화’ 진통제를 맞아야 할지 모를 일이다. 아무쪼록 도민들에게 건투를 빈다. 당장 <굿모닝 제주특별자치도지사>나 ‘홍길동’, ‘전우치’ 같은 리더나 영웅의 출현은 어려울 듯 싶다. 추운 겨울과 난세를 꿋꿋히 견뎌야 한다. 영화는 영화일 뿐, 현실은 현실일 뿐이니까.

회원논단

제주해군기지 예정부지 내 절대보전지역 변경(해제) 여부에 관한 법적 검토

2009년 11월30일 천주교 제주교구 평화특위가 주최한 토론회 발제문입니다.

신용인 변호사/회원

1. 들어가며

제주해군기지 문제와 관련하여 해군기지 건설사업 예정부지 내 절대보전지역 변경(해제) 여부가 가장 큰 쟁점이 되고 있다. 이와 관련하여 제주특별자치도의회(이하 도의회라고만 한다) 환경도시위원회 문대림 위원장과 허진영 의원은 2009. 11. 18. 공동명의로 보도자료를 내고, “해군기지 건설이 절대보전지역 변경 사유에 해당되는지 등 적법한 절차에 따라 심사숙고해 처리해 나갈 것”이라고 밝혔다. 따라서 제주해군기지 예정부지 내 절대보전지역 변경(해제) 여부에 관한 법적 문제에 대한 심도 있는 고찰이 그 무엇보다도 필요한 시점이라 하겠다.

이에 제주해군기지 예정부지 내 절대보전지역 변경(해제) 여부와 관련하여 발생할 수 있는 여러 법적 쟁점들을 ‘제주특별자치도의 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 특별법이라고만 한다)’ 및 ‘제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례(이하 본건 조례라고만 한다)’를 중심으로 하여 가능한 한 다양한 각도에서 검토해 보고, 덧붙여 해군기지 문제에 대한 본인의 단상을 몇 자 적어보고자 한다.

2. 제주해군기지 예정부지 내 절대보전지역의 현황

강정마을에 위치하고 있는 제주해군기지 예정부지 내 절대보전지역(이하 본건 지역이라고만 한다)은 강정마을 남측 해수면을 중심으로 분포되어 있고 그 면적은 105,295m2이다.

본건 지역은 2004. 10. 27. 해안선 주변지역으로 경관미가 매우 높다는 이유로 절대보전지역으로 지정되었다.

한편 국방부가 제주특별자치도에 제출한 공유수면매립기본계획 반영요청서에 의하면 제주해군기지의 총 조성부지 478,550m2 중 공유수면 202,960m2가 매립되는 것으로 되어 있는데 본건 지역은 매립예정지역으로 보인다.

3. 관련 법령

가. 특별법

제292조 (절대보전지역) ① 도지사는 도의회의 동의를 얻어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 지역(이하 "절대보전지역"이라 한다)으로 지정할 수 있다. 이를 변경할 때에도 도의회의 동의를 얻어야 한다.

1. 한라산ㆍ기생화산ㆍ계곡ㆍ하천ㆍ호소ㆍ폭포ㆍ도서ㆍ해안ㆍ연안ㆍ용암동굴 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역

2. 수자원 및 문화재의 보존을 위하여 필요한 지역

3. 야생동물의 서식지 또는 도래지

4. 자연림지역으로서 생태학적으로 중요한 지역

5. 그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역

② 도지사가 제1항의 규정에 의하여 절대보전지역을 지정하거나 변경한 경우에는 도조례가 정하는 바에 따라 지체 없이 이를 고시하여야 한다.

③ 제1항의 규정에 의한 절대보전지역 안에서는 그 지역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 공유수면의 매립, 수목의 벌채, 토석의 채취, 도로의 신설 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없다. 다만, 제1호 내지 제5호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 도지사의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 그 밖에 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위 안에서의 도조례로 정하는 행위

④ 제1항의 규정에 의한 절대보전지역 지정 당시에 이미 관계 법령의 규정에 의하여 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치 또는 토지의 형질변경 등에 관하여 인가·허가·승인 등을 얻어 공사 또는 사업(관계 법령에 의하여 인가 등을 받을 필요가 없는 공사 또는 사업을 포함한다)에 착수한 자는 제3항 단서의 규정에 불구하고 도지사의 허가를 받지 아니하고 그 공사 또는 사업을 계속 시행할 수 있다.

나. 군사기지 및 군사시설 보호법(이하 군사보호법이라고만 한다)

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “군사기지”란 군사시설이 위치한 군부대의 주둔지ㆍ해군기지ㆍ항공작전기지ㆍ방공(방공)기지ㆍ군용전기통신기지, 그 밖에 군사작전을 수행하기 위한 근거지를 말한다.

2. “군사시설”이란 전투진지, 군사목적을 위한 장애물, 폭발물 관련 시설, 사격장, 훈련장, 군용전기통신설비, 그 밖에 군사목적에 직접 공용(공용)되는 시설을 말한다.

다. 본건 조례

제1조(목적) 이 조례는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에서 조례로 정하도록 위임한 절대보전지역ㆍ상대보전지역, 관리보전지역의 관리 및 토지매수청구에 관한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.

제2조 (보전지역의 지정·적용기준 및 조사의 방법 등) ① 절대보전지역ㆍ상대보전지역, 관리보전지역(이하 “보전지역”이라 한다)의 지정기준은 다음 각 호와 같다

1. 특별법 제292조에 따른 절대보전지역 지정기준은 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원․생태계․경관보전지구(이하 “보전지구”라 한다) 1등급지역으로 한다.

③ 보전지역에 대한 조사는 재조사와 수시조사로 구분하고, 조사 시기는 다음 각 호와 같이 한다.

1. 재조사는 보전지역으로 지정․고시된 후 5년마다 정기적으로 실시한다.

2. 수시조사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에 실시한다.

가. 다른 법령에 의하여 용도지역․지구 등이 변동되는 경우

나. 도로, 경사, 표고, 위치, 주요시설물 요소 등 국가수치기본도가 변경되는 경우

3. 민원인의 조사 요청 등 제주특별자치도지사(이하˝도지사˝라 한다)가 필요하다고 인정되는 경우

④ 도지사는 법 제292조부터 제294조까지의 규정에 의하여 보전지역으로 지정․고시된 지역의 조사에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

제3조(주민의견 청취 등) ① 도지사가 법제292조부터 제294조의까지의 규정에 보전지역․지구 등을 지정(변경을 포함 한다)하고자 하는 때에는 주민의견을 들어야 한다. 단, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경미한 사항의 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 보전지역․지구 등의 면적의 축소

2. 보전지역․지구 등의 면적의 100분의 10이내의 확대

② 제1항에 따라 지역․지구 등의 지정안의 주요 내용을 제주특별자치도(이하 “제주도”라 한다) 지역을 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문, 게시판 및 홈페이지에 공고하고 지역․지구 등의 지정안을 14일 이상 주민이 열람할 수 있도록 하여야 한다.

③ 제2항에 따라 공고된 지역․지구 등의 지정안에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간 내에 도지사에게 의견서를 제출할 수 있다.

④ 제3항에 따라 제출된 의견을 지역․지구 등의 지정안에 반영할 것인지 여부를 관계전문가의 검증을 실시하여 그 결과를 제2항에 따른 열람기간이 종료된 날부터 60일 이내에 그 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다.

제6조(절대보전지역 안에서의 행위허가 대상) 법 제292조 제3항 제5호에 따른 절대보전지역 안에서 도지사의 허가를 받아 할 수 있는 행위는 다음과 같다.

10.「군사기지 및 군사시설보호법」제2조제2호의 군사시설의 설치.

4. 본건 지역에 제주해군기지 설치가 가능한지 여부

가. 특별법은 절대보전지역 안에서의 행위를 엄격히 제한하고 있다. 그러나 예외적으로 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위 안에서 군사시설의 설치는 도지사의 허가를 받은 경우에는 가능하다. 이와 관련하여 본건 지역의 변경(해제) 없이 제주해군기지 건설이 가능한지가 문제될 수 있다.

나. 제주특별자치도 통합영향평가 심의위원회(이하 위원회라고만 한다)는 2009. 9. 26. 제주해군기지에 관한 환경영향평가에 관한 사항을 재심의하여 보완동의 결정을 내린 바 있는데 당시 환경영향평가서 제154쪽에는 이 사건 절대보전지역 관리에 관하여 다음과 같이 기재되어 있다.

○ 일반적으로 절대보전지역 내에서는 시설물 설치가 불가하나 이 사건 관리조례에 따라 「군사기지 및 군사시설 보호법」에 의한 ‘군사시설’의 설치는 절대보전지역 안에서 도지사(제주특별자치도 사무위임 조례에 의거 서귀포 시장의 권한으로 위임)의 허가를 받아 설치행위가 가능하도록 되어 있음

○ 따라서, 관련 조례에 따라 절대보전지역 내 개발행위허가를 득한 후 사업을 시행할 계획임

위 환경영향평가서의 기재에 비추어 볼 때 위원회는 제주해군기지를 군사시설로 보아 도지사의 허가를 받으면 설치가 가능한 것으로 판단한 것으로 보인다.

위원회는 2009. 9. 23. 제주해군기지에 관한 환경영향평가에 관한 사항을 심의하였는데 위 심의에서 해군본부는 도의회에서 제기된 본건 지역의 해제 필요성 문제와 관련하여 “이 사건 사업지구 내 절대보전지역은 102,289m2이며 오는 10월 중으로 해제절차를 추진할 계획”이라고 밝혔다. 그렇다면 위원회는 본건 지역이 당연히 군사기지이고 해군기지 건설을 위해서는 해제가 필요한 지역임을 알았다고 보아야 할 것이다. 그럼에도 왜 위원회가 본건 지역을 군사시설이라고 판단하여 해제 필요성 부분에 대한 판단을 누락시켰는지 그 이유가 궁금하다.

다. 그러나 위원회의 이러한 판단은 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 부당하다고 본다.

(1) 우선 군사시설이라고 하여 당연히 도지사의 허가를 받으면 설치할 수 있는 것이 아니다. 특별법의 규정에 비추어 볼 때 군사시설도 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위 안에서만 예외적으로 도지사의 허가를 받아 설치가 가능하기 때문이다. 그런데 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하면서 어떻게 공유수면매립행위를 할 수 있는지 의문이 든다. 상식적으로는 공유수면매립행위 자체가 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키는 행위로 보이기 때문이다. 따라서 우선 그 부분에 대한 충분한 검토부터 이루어졌어야 한다. 그러나 위원회는 이에 대하여 별다른 검토를 하지 않았던 것으로 보인다.

(2) 다음으로 해군기지를 군사시설로 보는 것 자체가 군사보호법상의 규정과 맞지 않는다는 문제가 있다. 군사보호법은 군사기지와 군사시설을 분명히 구분하고 있고 해군기지는 군사기지에 해당하는 것으로 규정하고 있다. 그럼에도 제주해군기지를 군사시설이라고 해석하는 것은 법조문의 문자의 뜻을 무시하는 지나치게 무리한 해석이라고 본다.

(3) 결국 제주해군기지는 군사보호법상 군사시설이 아니라 군사기지에 해당하므로 본건 지역이 변경(해제) 되지 않는 한 공유수면 매립이 불가능하여 해군기지 건설이 불가능하다고 보아야 한다.

5. 본건 조례의 위법성 여부

가. 본건 조례에서는 특별법 제292조 제1항에서 규정하고 있는 절대보전지역 지정기준을 구체화ㆍ객관화하고 있다. 즉 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원ㆍ생태계ㆍ경관보전지구 1등급지역을 절대보전지역으로 지정하도록 하고 있다. 이와 관련하여 다음의 두 가지 견해가 제기되고 있다.

(1) 첫 번째는 특별법 제292조에서는 같은 조 제1항 중 제1호 내지 제4호에 해당하는 절대보전지역에 대한 지정기준을 조례로 정하도록 위임한 바 없음에도 본건 조례는 이에 대한 지정기준을 규정하였으므로 위법하고 따라서 본건 조례 제2조 제1항 제1호 중 ‘특별법 제292조’는 ‘특별법 제292조 제1항 제5호’로 그 의미를 한정하여 해석해야 한다는 견해이다. 이 견해는 본건 조례의 위 규정에 대하여 위와 같이 해석을 하면 특별법 제292조 제1항 중 제1호 내지 제4호에 해당하는 절대보전지역에 대한 지정기준이 추상적인 점, 특별법은 도지사에게 절대보전지역 지정 의무를 부과하지 않은 점(법조문은 ‘지정하여야 한다’가 아니라 ‘지정할 수 있다’로 규정되어 있다) 등에 비추어 볼 때 도지사가 도의회의 동의를 얻기만 한다면 재량으로 절대보전지역을 지정 또는 변경할 수 있다고 본다.

이는 기본적으로 조례제정권의 범위와 한계와 관련된 문제라고 본다. 헌법 제117조 제1항은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다."고 규정하고, 지방자치법 제22조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있다. 따라서 지방자치단체는 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조에 의하여 자치법규인 조례를 제정할 권리를 갖는다.

여기서 말하는 ‘법령의 범위 안에서’란 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’를 가리키는 것으로 해석하는 것이 타당하다. 즉 조례제정권은 헌법의 위 규정에 의하여 포괄적으로 위임받은 지방자치단체의 자주입법권이라 할 것이므로 지방자치단체는 법령에 구체적인 위임근거가 없더라도 조례를 제정할 수 있다고 보아야 한다. 다만 지방자치법 제22조 단서에 의하여 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 별도로 법률상 위임근거가 필요하다. 그런데 이때의 위임은 법률이 법규명령에 위임하는 경우와는 달리 포괄적 위임이나 묵시적 위임이 가능하다. 따라서 특별법에서 절대보전지역 지정기준을 본건 조례에 명시적으로 위임한 바는 없다고 하더라도 특별법에 위반되지 않는 범위 내에서는 본건 조례에서 그 지정기준을 구체적으로 규정할 수 있다고 보아야 할 것이다. 또한 본건 조례의 규정에 의한 절대보전지역 지정기준은 특별법과는 무관한 새로운 기준이라기보다는 특별법 제292조 제1항 중 제1호 내지 제4호에 해당하는 절대보전지역에 대한 지정기준을 구체화ㆍ객관화한 것으로 보아야 할 것이다. 따라서 본건 조례의 지정기준에 관한 규정이 특별법에 위반된다고 볼 수는 없다. 그렇다면 본건 조례 제2조 제1항 제1호 중 ‘특별법 제292조’를 ‘특별법 제292조 제1항 제5호’로 그 의미를 한정하여 해석할 이유 역시 없다고 보아야 할 것이다.

대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결

대법원 1992. 6. 23. 선고 92추17 판결

대법원 1997. 4. 25. 선고 96추251 판결

대법원 2002. 3. 26. 2001두5927 판결

(2) 두 번째는 특별법의 입법목적에 비추어 볼 때 도지사에게 고도의 자율권을 보장해 주었다고 보는 것이 합리적인 해석이라는 전제 하에 본건 조례는 절대보전지역의 지정기준을 획일적으로 규정함으로써 특별법에서 인정한 도지사가 절대보전지역을 지정하고 변경할 수 있는 재량권을 침해하였기 때문에 위법하다는 주장이다.

먼저 특별법이 도지사에게 고도의 자율권을 보장해 주었다는 점은 이 사안과는 그리 관련이 없는 것으로 보인다. 특별법이 도지사에게 부여한 자율권은 지방분권의 차원에서 국가(중앙정부)와의 관계에서 인정되는 자치권이기 때문이다. 그럼에도 특별법이 도지사에게 절대보전지역에 대한 지정 의무를 부과하지 않은 점에 비추어 볼 때 특별법은 도지사에게 절대보전지역의 지정 내지 변경에 관하여 재량권을 부여하였다고 해석할 여지는 있다. 이 경우 본건 조례에서 지정기준을 상당히 구체적이고 객관적으로 규정함으로써 특별법이 도지사에게 부여한 재량권을 사실상 박탈했다고 볼 여지가 있다. 여기서 본건 조례의 지정기준이 특별법을 위반하여 위법하다는 주장이 제기되고 있다.

물론 이에 대하여는 절대보전지역 지정제도는 자연보전의 근간을 이루는 제도라는 점에서 특별법이 인정한 도지사의 재량권은 기속재량의 일종으로 보아야 할 것이고 본건 조례의 지정기준은 새롭게 지정기준을 정한 것이라고 볼 것이 아니라 특별법에서 규정한 지정기준을 구체화ㆍ객관화한 것에 불과하므로 도지사는 본건 조례의 지정기준을 따라야 하므로 재량권 침해의 문제는 발생할 여지가 없다는 반론이 가능하다.

본건 지역에는 멸종위기 야생동물(붉은발말똥게)이 서식하고 있는 사실이 확인되었다고 한다. 특별법이 도지사에게 절대보전지역 변경(해제) 여부에 대한 재량권을 인정했다는 견해에 의하면 이 경우에도 도지사는 도의회의 동의만 얻는다면 재량으로 본건 지역을 변경(해제)할 수 있다고 본다. 그러나 본건 조례 별표 1 보전지역 보전지구별 등급지정기준에서 ‘멸종위기야생동물 서식지’를 생태계보존지구 1등급지역으로 지정하도록 하고 있어 도지사는 본건 지역이 멸종위기야생동물 서식지가 아님을 밝혀야 절대보전지역을 변경(해제)할 수 있어 재량권 침해 문제가 제기될 수 있다.

그런데 특별법은 도지사가 절대보전지역을 지정 내지 변경할 때는 예외 없이 도의회의 동의를 얻도록 하고 있다. 도지사는 도의회의 동의를 얻지 못하는 한 어떠한 경우에도 절대보전지역을 지정하거나 변경할 수가 없다. 특별법은 도의회에게 도지사에 대한 강력한 통제권을 부여하고 있는 것이다. 이 점에 비추어 볼 때 도의회가 절대보전지역 지정 내지 변경에 관하여 일종의 가이드라인을 설정함으로써 도지사의 재량권을 사실상 박탈하였다고 하더라도 이를 특별법 위반으로 보기는 어려울 것 같다. 따라서 도지사는 특별법과 본건 조례에서 정하는 기준과 절차에 따라 절대보전지역을 지정 내지 변경해야 할 것이다.

나. 한편 해군기지사업단은 2009. 11. 18. 보도자료를 통해 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제294조에 따르면 관리보전지구에만 지하수자원, 생태계, 경관보전 등급을 지정하도록 조례에 위임되어 있기 때문에 절대보전지역에 대해 관리보전지역에 위임된 지정기준을 적용하는 것은 특별법에 위배된다는 견해를 밝힌 바 있다.

그러나 위 견해는 앞서 본 바와 같이 도의회는 특별법의 규정에 위반되지 않는 범위 내에서는 조례로서 그 지정기준을 규정할 수 있다고 본다는 점, 규정의 흠결의 경우 유사한 규정을 유추적용할 수 있다는 점 등에 비추어 타당하지 않다고 본다.

6. 동의안 제출의 문제점

제주도는 현재 본건 지역 변경 동의안을 도의회에 제출한 상태이다. 여기서 제주도가 그 변경사유로 무엇을 들었는지가 궁금하다. 만일 제주도가 본건 지역이 본건 조례에서 규정한 절대보전지역 지정기준에 부합하지 않는다는 점을 변경사유로 하지 않고 국책사업이라든지 그 밖의 다른 점을 변경사유로 하여 절대보전지역 변경 동의안을 제출하였다면 그 타당성 여부가 문제될 수 있다. 그런데 본인은 제주도는 본건 지역이 본건 조례에서 규정한 절대보전지역 지정기준에 맞지 않다는 점을 변경사유로 든 것은 아닌 것으로 알고 있다. 이하에서는 그런 전제 하에서 논의를 전개하겠다.

가사 본건 조례의 절대보전지역 지정기준에 관한 규정이 특별법에 위반될 소지가 있다고 하더라도 국가기관이나 도지사가 이를 이유로 위 지정기준을 무시하고 독자적으로 판단해서는 안된다. 국가기관은 권한과 관할을 달리하는 타기관의 권한을 존중하며 침해해서는 안 된다는 것은 당연한 이치이고 행정법이 기본원리이기 때문이다. 따라서 본건 조례가 조례무효소송 등을 통하여 법원의 판결로 무효로 선언되지 않는 한, 국가기관 및 도지사는 본건 조례의 규정을 존중하고 스스로의 판단의 기초 내지는 구성요건으로 삼아야 할 것이다. 그런 견지에서 비록 제주도의 입장에서는 본건 조례의 절대보전지역 지정기준에 관한 규정이 특별법에서 인정하고 있는 도지사의 재량권을 침해하는 위법한 규정이라고 확신한다고 하더라도 그 규정이 법원의 판결을 통하여 무효로 선언되지 않는 한 일단은 이를 존중하고 판단의 기초로 삼아야 한다. 그럼에도 제주도가 본건 조례에서 정한 지정기준을 무시하고 나름대로의 기준에 따라 절대보전지역 변경동의안을 제출하였다면 이러한 행위 자체가 위법이 될 소지가 크다.

더군다나 특별법은 도의회의 동의권에 대하여 도지사와의 관계에 있어서는 어떠한 내용적 제한도 두지 않고 있다. 따라서 도의회는 절대보전지역 지정 내지 변경에 대한 동의 여부에 대한 기준을 도지사의 의사나 권한과 상관없이 독자적으로 정할 수 있다. 한편 본건 조례에서 정한 지정기준은 하늘에서 갑자기 뚝 떨어진 것이 아니라 도의회가 그동안 절대보전지역의 지정 내지 변경 동의안을 처리하면서 특별법의 규정에 입각하여 나름대로 적용한 구체적인 기준을 정리하여 대외적으로 공표한 것일 것이다. 그럼에도 제주도가 그 기준을 무시한 채 본건 지역의 변경 동의안을 제출한다면 이는 도의회로 하여금 스스로가 정하여 외부에 공표한 기준과 모순되는 결정을 하라고 요구하는 행위나 다름없다. 따라서 제주도가 본건 지역 변경 동의안을 제출한 행위는 특별법에서 인정하고 있는 도의회의 동의권을 침해하는 위법한 행위로 평가될 소지가 있다.

따라서 제주도는 마땅히 본건 지역이 본건 조례에서 정한 지정기준에 해당하지 않는다는 점을 변경사유로 하고 이를 입증할 수 있는 제반자료들을 첨부하여 도의회에 절대보전지역 변경 동의안을 제출해야 할 것이다.

7. 본건 지역의 변경(해제) 여부

가. 변경(해제)의 경우 지정기준 유추적용 여부

특별법 및 본건 조례에 의하면 해당 지역이 본건 조례 별표 1의 지하수자원지구 1등급지역, 생태계지구 1등급지역, 경관보전지구 1등급지역 중 어느 하나에 해당하기만 하면 원칙적으로 절대보전지역으로 지정한다. 그런데 변경(해제) 기준에 대하여는 별도의 규정이 없어 지정기준에 관한 규정을 유추적용할 수 있는지 여부가 문제된다.

이와 관련하여 특별법 제292조 제1항은 절대보전지역 지정과 관련해서는 일정한 기준을 제시(동법 제292조 제1항 중 제1호 내지 제4호)할 뿐만 아니라 도조례로 지정기준을 위임(특히 동법 제292조 제1항 중 제5호 “그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 지정한 지역”)한 것과는 달리 변경과 관련해서는 도의회 동의 등과 같은 절차적 측면만을 규정하고 있을 뿐 변경사유에 대해서는 전혀 규율하고 있지 않고, 본건 조례도 모법인 특별법에 규정한 위임에 근거하여 절대보전지역 지정과 관련해서는 상세한 기준을 정하고 있는 것과는 달리 변경과 관련해서는 주민의견청취절차 등과 같은 절차적 측면만을 규율할 뿐 변경사유에 대해서는 전혀 규율하고 있지 않는 점, “제주도의 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지한다”는 특별법의 입법목적 등에 비추어 볼 때 절대보전지역 변경과 관련하여서는 도지사에게 고도의 자율권을 보장해 주었다고 보는 것이 합리적인 해석이라는 입장에서 모법인 특별법에서 변경에 대한 제한이 없음에도, 조례에 언급되어 있는 구체적 지정기준을 변경의 내재적 기준과 동일하게 해석한다면 조례로 모법에서 규정하고 있는 도지사의 권한을 제한할 수 있다는 점 등을 들어 도지사가 도의회의 동의를 얻어 결정한 절대보전지역 변경에 내용적 제한을 가하는 것은 타당치 않다는 견해가 있다.

법무법인 한림의 법률자문 자료

그러나 지정기준과 변경기준을 달리할 합리적인 이유가 없다는 점, 법의 흠결의 경우 이를 메우는 가장 보편적인 방법이 유사한 규정의 유추적용이고 대법원도 공법규정의 유추적용을 적극적으로 인정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 절대보전지역의 변경에 대하여도 지정기준에 관한 규정을 유추적용해야 한다고 보는 것이 타당하다. 만일 그렇게 해석하지 않는다면 지정기준과 변경기준이 달라져 집행에 있어서 상당한 혼란을 가져올 수도 있다는 점에서도 더욱 그렇다.

대법원 1985. 9. 10. 선고 85다카571 판결

나. 소결

따라서 절대보전지역의 경우 원칙적으로 본건 조례 별표 1의 지하수자원지구 1등급지역, 생태계지구 1등급지역, 경관보전지구 1등급지역 중 어느 하나에도 해당하지 않을 경우에 한하여 도지사가 도의회의 동의를 얻어 변경(해제)할 수 있다고 보아야 한다. 본건 지역의 경우도 마찬가지로 해석해야 한다.

8. 공익상의 이유로 인한 변경(해제) 여부

가. 제주해군기지사업단은 위 보도자료에서 법제처에 질의하여 얻은 검토결과에는 ‘특별법과 관련 조례상 지정이나 변경행위를 할 때 도의회의 동의를 얻도록 하는 것 이외에 별다른 제한이 없으므로 오히려 지정과 변경에 대한 권한을 가진 제주특별자치도지사에게 광범위한 재량이 있다’고 하였으며, 다만, 지정이나 변경에 관련된 이익을 공익과 사익 간 비교ㆍ교량하여 비례의 원칙에 적합하도록 하는 것이 가장 중요한 요소라고 검토되었다고 하면서 한라수목원, 사라봉일원 등 일반인의 민원에 의해 절대보전구역을 해제한 사례들도 다수 확인되었는바, 결국 국가안보와 제주지역경제 활성화, 국회의 주문에 따라 도지사가 여론조사를 통해 도민모두의 유치동의를 획득한 점, 민군 복합항으로 운용되는 점, 지역발전 사업을 위한 정부의 지원을 법제화 한다는 점, 그리고 토지보상은 30% 이상, 어업보상은 80% 이상 진행된 상황 등을 고려한다면 단순하게 ‘훼손되지 않은 해안선주변’이라는 이유만으로 지정된 절대보전구역의 보전가치를 상호 비교ㆍ교량 하였을 때 해제할 수 있는 명분은 충분하다고 판단되는 입장이라는 견해를 밝힌바 있다.

나. 또한 행정소송법은 제28조 제1항에서 “원고의 청구가 이유 있다고 인정하는 경우에도 처분 등을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하는 때에는 법원은 원고의 청구를 기각할 수 있다. 이 경우 법원은 그 판결의 주문에서 그 처분 등이 위법함을 명시하여야 한다.”고 하여 사정판결을 인정하고 있다.

다. 이와 관련하여 특별법과 본건 조례에서 규정한 절대보전지역 지정 내지 변경(해제) 기준에는 부합하지 않으나 공익상의 이유로 절대보전지역을 해제할 수 있는지가 문제될 수 있다.

절대보전지역은 자연보전의 근간을 이루는 제도이다. 공익상의 이유를 들어 절대보전지역을 변경(해제)할 수 있다고 한다면 자연보전의 근간이 흔들리게 될 우려가 있으므로 가사 이를 인정한다고 하더라도 엄격하게 한정하여 해석해야 할 것이다. 더군다나 지난 26일 제주가 오는 2012년 제5차 세계자연보전총회(WCC) 개최지로 확정되는 경사가 있었다. 지역의 언론들은 입을 모아 이번 개최지 확정으로 인해 제주가 ‘세계환경수도’로 발돋움할 수 있는 전기를 마련할 것으로 기대된다고 하고 있다. 이제 제주는 세계환경수도에 걸 맞는 환경의식을 갖추는 것에 무엇보다도 노력을 기울어야 할 것이다. 그런데 세계자연보전총회(WCC) 개최지로 확정되어 ‘세계환경수도’로 발돋움하고자 하는 지역에서 단순히 공익을 이유로 하여 법령에서 규정해 놓은 변경기준을 무시하면서까지 절대보전지역을 해제하는 것이 상식적으로 납득할 수 있는 일인지 반문해 볼 필요가 있다. 따라서 부득이 공익을 이유로 본건 지역을 해제하고자 한다면 최소한 다음의 두 가지 요건은 갖추어야 한다고 본다.

물론 이에 대하여는 본건 조례에서 지정기준을 구체화ㆍ객관화하고 있고 공익상의 필요 등과 같은 예외사유를 두지 않은 점에 비추어 공익상의 필요라는 이유로는 절대보전지역을 해제할 수 없다는 반론이 제기될 수 있다.

첫째, 해군기지 건설의 필요성이 분명하게 제시되고 납득되어야 한다. 제주도는 대한민국에서 세계평화의 섬으로 지정한 바 있다. 세계평화의 섬 홈페이지를 보면 1991. 6. 30. 제주국제협의회 창립기념 학술회의 등에서 평화의 섬 구상이 제시되었는데 그 구상에서는 평화의 섬 개념을, 첫째 제주도의 비무장화, 둘째 평화와 질서를 위한 중심지화, 셋째 갈등과 논쟁을 조정하고 해결하는 지역센터화와 평화에 관한 연구와 훈련의 장, 넷째 평화의 섬을 행동화하는데 능동적이고 지역적인 노력을 전개하는 제주도민, 다섯째 평화의 개념과 일치하는 균형되고 분권화되며 자생적인 발전을 위한 장소라고 하고 있다. 평화의 섬 개념에서 제주도의 비무장화가 첫 번째의 요소로 자리 잡고 있는 것이다. 또한 김태환 도지사는 인사말에서 “세계평화의 섬 지정으로 인해, 이제 제주는 국제적 분쟁과 갈등을 예방ㆍ해결하는 완충센터로 거듭나게 될 것이며, 한반도와 동북아 평화 정착에 기여하는 동북아의 제네바와 같은 국제평화도시로 자리매김 해나갈 것입니다.”라고 하고 있다. 제네바가 국제평화도시로 자리매김하게 된 가장 큰 이유는 스위스가 영세중립국이라는 점에 있다. 제주도가 동북아의 제네바가 되고자 한다면 동북아의 영세중립지역이 되어야 하는데 제주도의 비무장화는 이를 상징적으로 나타내고자 한 의지라고 보인다.

http://www.peace.jeju.kr

또한 세계 평화의 섬 지정배경으로는 “제주는 예로부터 평화의 전통을 간직하고 있다. 도둑, 대문, 거지 없는 삼무정신은 바로 평화를 의미한다. 특히, 현대사 최대 비극인 4ㆍ3의 아픔을 겪는 등 한(恨)의 역사를 가지고 있었으며 이를 극복한 제주인들의 가슴에는 항상 평화가 자리하고 있다.”라고 설명하고 있다.

따라서 군사기지와 평화의 섬은 기본적으로 양립하기가 어렵다고 보아야 한다. 나아가 제주에 해군기지가 들어온다면 제주는 평화의 섬으로서의 매력을 잃어버릴 것이고 동북아의 제네바가 될 가능성은 한층 멀어지게 된다. 제주도의 상징가치 및 미래 비전 하나가 사라지게 될 위험성이 크다. 그럼에도 불구하고 왜 제주에 해군기지가 들어와야 하는지에 대한 분명한 이유가 있어야 하고 강정마을 주민들을 비롯한 도민의 다수가 이를 납득해야 한다.

둘째, 본건 지역이 아니면 해군기지 건설이 불가능해야 한다. 절대보전지역이 자연보전의 근간을 이루는 제도라는 점에 비추어 볼 때 절대보전지역에 해당하지 않는 지역에서도 해군기지 건설이 가능하다면 그곳에서 건설 사업을 하는 것이 마땅하다. 더군다나 제주는 ‘세계환경수도’를 지향하고 있는 지역이다. 그런 지역에서 절대보전지역이 아닌 곳에 해군기지를 건설할 수도 있음에도 불구하고 자연보전제도의 근간을 흔들어 버릴 수도 있는 위험을 감수하면서까지 절대보전지역의 해제를 추진한다면 과연 누가 납득할 수 있는지 반문해 보아야 한다. 따라서 본건 지역을 해제하고자 한다면 본건 지역이 아니면 해군기지 건설이 불가능하다는 점이 입증되어야 할 것이다.

9. 주민의견 청취 등의 문제

민주주의 국가에서는 행정을 함에 있어서 내용적 정당성 못지않게 절차적 정당성이 중요하다. 따라서 행정행위가 아무리 내용적으로 정당하다고 하더라도 절차적 정당성이 없는 경우에는 위법한 행정행위로 평가받는다. 이와 관련하여 본건 지역 변경(해제) 시 주민의견 청취 등 절차를 거처야 하는지가 문제가 된다. 본건 조례는 제3조 제1항은 도지사가 절대보전지역을 변경하고자 할 때는 주민의견을 들어야 한다고 하면서도 절대보전지역 면적의 축소에 해당하는 경미한 사항에 변경에는 그럴 필요가 없다고 규정하고 있기 때문이다.

이에 대하여 고창후 변호사는 2009. 10. 12. 제주지방변호사회 주최로 ‘제주해군기지 문제 해결방안을 모색하는 도민대토론회’에서 다음과 같은 주장을 하였는데 공감이 간다.

“제주도는 강정지역 해안 일대의 절대보전지역에 대한 해제를 추진함에 있어 절대보전지역 면적의 축소에 해당하는 경우로 보고 주민의견 반영절차를 밟지 않은 채 곧바로 도의회의 동의를 받으려고 하고 있다. 본건 조례의 문언만을 놓고 보면 강정지역 해안의 절대보전지역을 해제함에 있어 주민의견 반영절차를 밟지 않더라도 위법하다고 단정할 수는 없겠지만, 그 반대로 주민의견 반영절차를 밟는다고 해서 위법한 행정으로 평가되는 것은 아닌 점, 절대보전지역 해제 예정지의 면적이 105,295m2으로 비교적 넓어 단순히 경미한 사항의 변경으로 보기에 어려운 점, 재주해군기지 건설사업 문제로 도민들 사이에 극심한 갈등이 있는 점 등 제반사정을 감안해 볼 때 제주도가 주민의견 반영절차를 밟지 않고 강정마을 해안에 대한 절대보전지역 해제를 추진하는 것은 충분히 비난받을 소지가 있다.”

제주경제정의실천연합은 지난 25일 ‘제주사회 대통합을 위한 도민토론회’에 앞서 ‘제주사회 갈등과 소통문제 설문조사’ 결과를 발표했는데 조사 결과를 보면 제주사회에서 발생하고 있는 갈등분출 양상에 대해 제주도민들은 18.8%가 매우 심각하다고, 47.6%가 다소 심각하다고 응답하여 66.4%가 심각한 것으로 판단하고 있다. 반면 별로 심각하지 않거나 심각하지 않다는 응답은 7.4%에 그쳤다. 갈등의 원인 유형에 대해서는 ‘해군기지 건설’ 문제가 81.4%로 가장 높았고, 새로운 정책사업 개발 등 ‘정책갈등’이 62.7%, 골프장ㆍ관광지 개발 등 ‘환경갈등’이 57.4%, ‘선거관련 갈등’이 57.1% 순으로 나타났다. 제주사회의 갈등을 야기하는 주요 사업으로도 ‘해군기지 건설’이 41.3%로 가장 높았고, 이어 ‘영리법인병원’이 25.0%, ‘시군행정계층구조 개편’ 14.0%, ‘관광객 전용 카지노 도입’ 9.7%, ‘한라산 케이블카 설치’ 6.7% 순이었다.

위 조사결과에 의하면 현재 제주사회는 심각한 갈등상황에 처해 있고 해군기지 건설문제가 가장 큰 갈등원인이라는 것이다. 그런데 해군기지 건설과 관련하여 본건 지역의 변경(해제) 문제가 가장 큰 현안으로 떠오르고 있다. 그럼에도 이를 경미한 사항으로 볼 수 있을지는 의문이다. 제주사회의 가장 큰 갈등원인인 문제에 대하여 최대의 현안으로 떠오른 사항을 경미한 사항이라고 한다면 제주사회에서 도대체 경미하지 않은 사항은 무엇인가. 그럼에도 본건 지역의 해제를 경미한 사항으로 간주하여 주민의견 청취 등 절차를 생략한다면 절차적 정당성의 관점에서 합리화되기는 어려울 것으로 보인다.

10. 사회적 자본 관련

이명박 대통령은 2009. 11. 27. 충북 충주의 중앙경찰학교에서 열린 신임 경찰 졸업ㆍ임용식에 참석해 법질서가 지켜지지 않으면 경기 회복과 일자리 창출, 사회 통합, 그 어느 하나도 제대로 이뤄질 수 없다며 “법질서는 민주주의와 시장경제를 지키는 사회간접자본이자 선진화의 핵심 인프라”라고 말했다.

세계은행은 2007. 10. ＜국부는 어디에서 오는가(Where is the Wealth of nations?)＞라는 보고서에서 한나라의 국부를 창출하는데 가장 중요한 역할을 하는 것은 법질서와 신뢰, 효율적인 시스템 등 사회적 자본이라고 밝힌바 있다. 위 보고서에 의하면 선진국의 경우 사회적 자본의 힘으로 국부의 81%가 창출되고 있다고 한다. 또한 OECD 국가의 평균 사회적 자본의 크기는 1인당 353,339달러이지만 한국은 107,844달러에 불과하여 1/3 수준에도 미치지 못하고 있다. 한국이 앞으로 선진국으로 도약하고자 한다면 사회적 자본을 3배 이상 키워야 한다는 것이다. 그렇다면 제주도는 어느 정도일까? 해군기지 문제와 관련하여 법질서와 신뢰로 대표되는 사회적 자본이 어느 정도 확보되어 있는 것일까? 그 대답은 그리 긍정적이지 못할 것 같다. 또한 도의회가 스스로 조례로 정한 기준에도 어긋남에도 본건 지역의 해제에 동의를 한다면 과연 신뢰가 확보될 수 있을까. 이 역시 사회적 자본을 갉아먹어 제주의 성장잠재력을 훼손시키는 처사가 아닐까. 제주도가 진정으로 국제자유도시 등 선진지역으로 발 돋음 하고자 하는 의지가 있다면 사회적 자본의 확보라는 관점에서 법질서의 준수와 신뢰의 확보에 중점을 두고 해군기지 문제를 풀어나갈 필요가 있다고 본다.

이와 관련하여 지난 25일 제주경제정의실천연합 주관으로 열린 ‘제주사회 대통합을 위한 도민토론회’에서 갈등전문가인 강영진 성균관대 국정관리대학원 교수는 ‘제주사회 갈등 해법과 통합의 길’이라는 주제발표를 통해 해군기지 갈등해결을 위한 해법을 다음과 같이 제시하였는데 경청할 필요가 있다고 본다.

① 해법 1 : 도지사가 강조했던 ‘도민합의’ 원칙에 따른 해결

김태환 지사가 해군기지 추진의 전제조건으로 제시했던 ‘도민 합의’ 원칙에 따라, 우선 평화의 섬 양립문제, 경제적 효과 등에 대한 사회적 합의 모색, 그 결과 유치하기로 합의될 경우 공정한 절차로 부지를 재선정함으로써 해군기지 관련 갈등 해결.

② 해법 2 : 공론조사로 수렴된 도민 의견에 따른 처리

소환투표 불성립 후 변화된 상황에 맞춰 공론조사를 통해 주요 쟁점에 대한 도민 여론을 깊이 파악한 후 그에 따라 사안 처리. (1) 제주도정이 해군기지를 현재와 같이 계속 추진하도록 할 것인지, 아니면 관련 쟁점에 대해 도민 합의를 거쳐(해법 1) 추진하도록 할 것인지, (2) 부지를 강정마을 그대로 할 것인지, 아니면 재선정하도록 할 것인지 등 두 가지 핵심 쟁점에 대해 도민들이 충분하고 균형 잡힌 정보를 토대로 판단하도록 한 뒤 그 조사 결과에 따르도록 함

③ 해법 3: 해법 2와 같이 하되, 편의상 일반 여론조사로 대체

위 공론조사 방식이 여건상 힘들 경우 일반 여론조사 방식도 가능. 단, 조사대상자들에게 쟁점 및 내용을 간략히 설명한 뒤 ‘해법2’와 같은 내용으로 조사하고, 그 결과에 따라 처리. 여론조사 문항 설계 및 진행은 갈등 양측 당사자들의 협의 거쳐 공동조사 방식으로.

11. 마치며

본건 조례에서 정한 절대보전지역 지정ㆍ변경기준이 특별법에 위반되지는 않는다는 점, 도지사는 도의회의 권한을 존중해야 한다는 점, 법질서의 준수와 신뢰 확보를 통한 사회적 자본을 확충해야 한다는 점 등에 비추어 볼 때 본건 지역의 경우 본건 조례에서 규정하고 있는 재조사 또는 수시조사를 통해 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원ㆍ생태계ㆍ경관보전지구 1등급지역 중 어느 하나에도 해당하지 않는다는 사실이 입증된 경우에 한하여 도지사가 주민의견 청취 및 도의회의 동의를 얻어 변경(해제)할 수 있다고 보아야 한다.

예외적으로 본건 지역이 본건 조례에서 규정한 지정기준에 해당함에도 국가안보 등 공익상의 필요를 이유로 하여 본건 지역을 해제하고자 한다면 최소한 해군기지를 건설해야 할 분명한 필요성이 있어야 하고, 본건 지역을 해제하지 않고서는 해군기지를 건설할 수 없어야 한다. 그런데 지금 상태대로 제주해군기지 건설이 강행된다면 세계평화의 섬, 세계환경수도라는 제주의 미래 비전을 훼손되고 도민사회의 극심한 갈등과 분열은 계속될 가능성이 크다. 그럼에도 불구하고 지금처럼 해군기지 건설을 강행해야 할 비교우위적인 공익이 과연 있는지 의문이 든다.

한편 공익상의 이유 등으로 부득이하게 본건 지역을 해제한다고 하더라도 현장조사, 주민의견 청취 등의 절차를 모두 거쳐 절차적 정당성을 확보해야 할 것이다.

*** 덧붙이는 말

제주는 눈이 부시도록 아름다운 곳이다. 그러나 중앙정부와 외세에 의해 휘둘리면서 갈기갈기 찢김을 당한 아픈 역사를 지닌 곳이기도 하다.

4ㆍ3이 그 대표적인 예다. 지금으로부터 불과 반세기 전 이 곳에서는 제주와 전혀 무관한 좌우 이데올로기 대립과 그로 인한 외세의 개입으로 도민 3만 명 이상이 학살당하는 유혈참극이 벌어졌다. 그 과정에서 같은 도민끼리도 서로 죽이고 죽임을 당해야 했다.

제주사회는 지난 수년간 ‘제주해군기지 건설’이라는 중앙정부의 정책에 의해 심한 몸살을 앓고 있다. 해군기지 찬반논쟁으로 갈등과 분열을 거듭하다가 급기야는 도지사에 대한 주민소환운동까지 벌어졌다. 해군기지 예정지인 강정마을은 이웃끼리, 친척끼리, 심지어는 가족끼리도 서로 적대시하면서 아예 공동체가 파괴되는 수준에까지 이르렀다. 제주가 또 다시 휘둘리며 찢김을 당하고 있는 것이다.

이러다가 제주는 명분도 실리도 모두 잃어버린 채 서로 치고 박고 싸우면서 상처투성이로 전락하게 될까 두렵다. 무엇보다도 특별자치도가 화려하게 출범한 21세기에도 계속하여 아픈 역사를 반복하는 것 같아 한스럽다.

그런 두려움과 한스러움이 본인으로 하여금 해군기지 문제의 해결을 위한 변호사회의 활동에 적극 참여하게 만들었다. 그러나 막상 참여하고 보니 제주해군기지 문제는 헤어 나올 수 없는 수렁과도 같다는 생각이 절실하게 든다. 아무리 찾아봐도 출구가 전혀 보이지 않아 답답하다. 그러나 그럴수록 기본으로 돌아가야 하지 않을까. 법과 원칙에 따라 정도를 걷다보면 해답이 나올 수 있지 않을까.

제주도와 도의회가 서로 머리를 맞대고 지혜를 짜내어 제주의 이익을 극대화하고 도민사회의 갈등을 극복하며 깨져 버린 강정마을공동체를 회복하는 방안을 적극적으로 마련해 주기를 진심으로 바란다. 그리하여 제주해군기지 문제가 오히려 제주가 세계평화의 섬, 세계환경수도로 웅비하는데 하나의 전환점이 되는 계기가 되기를 소망해 본다.

자료마당

인터넷신문의 당면과제와 개선방안에 관한 고찰

지난 12월2일 미디어제주 등이 주최한 제주지역 인터넷 미디어 당면과제와 개선방안 토론회 발표문입니다.

-제주지역 인터넷신문을 중심으로

윤철수(미디어제주 대표이사)

1. 문제 제기

인터넷의 범주에서 인터넷 미디어, 그 중에서도 인터넷신문이 법적 지위를 확보하게 된 것은 그리 오래된 일이 아니다. 2005년 1월27일 공표된 ‘신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률’을 통하여 인터넷신문은 비로소 법적지위를 얻게 됐고, 이 법률안이 그해 7월28일 시행되면서 기존 신문이나 방송과 매체와 더불어 언론으로서 공식 인정받았다고 할 수 있다.

인터넷신문은 인터넷이 갖고 있는 장점을 접목시키며 신문시장 진입에 빠른 속도를 보였다. 한국언론재단의 조사결과에 따르면 언론수용자의 하루평균 매체 이용시간을 보면 인터넷이 110.5분으로 지상파TV의 125.2분에 이어 두번째로 많은 것으로 조사되었다. 지상파TV의 경우 이용시간이 여전히 많게 나타나고 있으나 10년 전인 1989년 193.6분이었던 점을 감안하면 크게 줄어든 것이다. 신문은 1998년에는 하루평균 40.8분을 열독하는 것으로 조사됐으나 2008년에는 24.0분으로 크게 줄어들었다. 언론시장에 진입한지 불과 몇 년 되지 않는 인터넷의 성장이 주목되는 부분이다. 또한 이 조사에서는 매체별 만족도나 신뢰도에 있어서도 의미있는 변화가 확인되고 있다. 만족도에 있어서는 매체 중 가장 높게 나타나고 있으며, 신뢰도에 있어서는 지상파TV에 이어 두 번째로 높게 평가되었다.

한국언론재단(2008). 『2008 언론수용자 의식조사』. 한국언론재단.

매체별 수용자 만족도는 5점 척도에 인터넷 3.46점, 지상파TV 3.38점, 라디오 3.20점, 케이블TV/위성방송 3.18점, 전국종합신문 3.05점, 지역일간신문 2.89점 등으로 나타났다. 매체별 신뢰도에 있어서는 지상파TV 3.39점, 인터넷 3.35점, 라디오 3.19점, 케이블TV/위성방송 3.14점, 전국종합신문 3.11점, 지역종합일간신문 2.93점으로 조사됐다.

물론 이의 조사결과는 ‘인터넷신문’에 국한된 것이 아니라 전반적 인터넷에 대한 수용자 의식변화를 설명하는 부분이기는 하나, 인터넷 이용의 유형에 있어 ‘신문 읽기’의 비율이 높다는 점을 감안할 때, 만족도와 신뢰도의 증가요인 중 인터넷신문의 성장은 연관성이 커 보인다고 하겠다. 학자들 사이에서도 미디어시장에 등장한지 몇 년도 채 되지 않은 인터넷신문이 100년 이상의 역사를 지닌 인쇄신문을 능가하는 독자들을 확보해 나가고 있다(현경보ㆍ이미영, 2001)고 분석하기도 한다. 이러한 양적평가와 더불어 공공문제에 관한 정보와 의견을 빈번하게 교환함으로써 새로운 온라인 저널리즘의 시대를 열고 있다(윤영철, 2001)고 평가하기도 한다. 경제적 측면에서는 지나친 수확체증에 대한 기대와 수익가치를 부여하고 있는 것은 아닐까 하는 의문을 제기하거나(권만우, 2003), 시장력의 한계에도 불구하고 벤처성 기업으로서 긍정적 의미를 갖는다(김동규, 2001)는 시각도 나오고 있다.

방송통신위원회ㆍ한국인터넷진흥원(2008)의『인터넷 이용자실태 조사보고서』에서는 인터넷을 통해 이용하는 미디어 기능 가운데 ‘신문읽기’가 77.3%로 가장 높았다. 다음으로 ‘영화관람’ 43.0%, ‘잡지 서적읽기’ 37.3%, ‘TV시청’ 33.4%, ‘라디오 청취’ 21.8% 순이다.

이러한 가운데, 인터넷신문의 법제화 이후 가장 두드러진 현상 중 하나가 바로 ‘신문사의 난립’이다. 한국언론재단(2009)의 인터넷신문 운영실태 조사 결과에 따르면 2009년 3월 현재 등록된 인터넷신문은 1,399개에 이르는 것으로 조사됐다. 그러나 실제 발행하고 있는 사실이 확인된 매체는 절반 수준인 706개에 불과했다. 제주에서도 최근 몇 년 사이 인터넷신문이 우후죽순 생겨나고 있다. 인터넷신문사를 설립한 후 ‘개점휴업’ 상태로 있거나 폐간하는 신문사도 벌써부터 나타나고 있다. 실제 2009년 10월 현재까지 등록된 인터넷신문사는 총 22개에 이른다. 이 중 4개 신문사는 등록 후 얼마 없어 폐간하거나 스스로 등록을 취소한 것으로 나타났다. 제주지역의 인구수 및 시장규모 등을 고려할 때 이같은 인터넷신문 수는 결코 적다고 볼 수 없다. 작은 시장규모에 매체의 난립은 기존 매체경쟁 구도에 변화를 가미하며 새로운 언론패러다임을 구현한다는 정기능적 측면에도 불구하고 여러 가지 과제를 축적시키고 있다. 그 중에서도 기업광고시장은 극히 협소한데다, 공공기관의 정책성 광고의 ‘나눠 갖기’ 경쟁으로 인해 인터넷신문의 자립기반이 갈수록 위협받고 있는 점이 두드러지고 있다.

한국언론재단(2009). 『2009 한국의 인터넷신문』. 한국언론재단.

양승혜(2009). 『신문과 방송』2009. 7월호. pp. 97-103.

이에 이 연구에서는 우선 인터넷신문 법제화 이후 매체운영 현황을 토대로 해 매체수가 급격히 증가하는 현상과 이의 원인을 살펴보기로 한다. 또한 매체 수 급증으로 초래된 당면과제를 경영적 측면과 저널리즘적 측면, 대외 환경적 측면에서 살펴보고 이의 개선방안을 고찰하고자 한다.

2. 인터넷신문의 양적성장과 배경

1) 인터넷신문의 양적 성장

인터넷신문에 대한 법제화를 기점으로 해 인터넷신문의 양적팽창은 전국적 추세라 할 수 있다. 한국언론재단(2009)의 조사보고서에 따르면 <표 1>에서와 같이 2005년 전국적으로 231개의 매체가 등록했고, 이듬해인 2006년에는 280개가 등록했다. 2007년 329개, 2008년 424개, 그리고 2009년 3월17일 현재로 135개가 등록하면서 누적 등록 매체수는 1,399개에 이르고 있다. 서울 소재 매체 수가 50.4%인 705개, 서울 외 지역 매체 수가 49.6%인 694개로 나타났다. 불과 3년만에 약 3.4배가 급증하였다. 인터넷의 급속한 발달과 이용확산이 언론산업의 지형을 변화시키고 있음을 확인할 수 있는 대목이다.

그러나 등록된 매체들이 급증하는 양적성장에도 불구하고, 그 내적인 면을 들여다 보면 우려스러운 부분들이 나타나고 있다. 등록된 1,339개 매체의 폐간 혹은 휴간 실태 조차 제대로 파악되지 못하고 있는 현실이다. 한국언론재단(2009)의 조사에서도 이러한 문제가 확인되었는데, 등록된 1,339개 매체 중 발행여부가 확인된 인터넷신문은 706개에 불과했다. 나머지 절반에 가까운 신문들이 등록만 해놓고 발행여부 조차 확인할 수 없는 상황에 있다는 것이다.

양승혜(2009)는 조사보고서를 통해 “신문법 시행령에서 규정하고 있는 인터넷신문의 발행요건을 충족하고 있는지에 대한 자료도 없는 실정”이었다고 설명했다.

<표 1>. 등록 인터넷신문의 연도별 추이(2009년 3월17일 현재)

한국언론재단(2009). 앞의 책.

연 도	등록 매체 수	누적 등록 매체수
2005년	231	231
2006년	280	511
2007년	329	840
2008년	424	1264
2009년(3월17일 현재)	135	1399

한국언론재단은 인터넷신문의 1개 사당 평균 종사자는 7.5명, 언론사닷컴의 평균종사자는 112.9명으로 추정하고, 전체 사당 평균종사자 11.5명으로 잡아 등록 인터넷신문의 전체 종사자를 계산했을 때, 총 종사자는 6,988명으로 추정된다고 밝혔다. 또 매체운영 일반현황 조사결과를 보면 독립형 인터넷신문의 주간 평균 게재기사 건수는 평균 348.6건으로, △50건 미만 23.5% △50-100건 미만 21.1% △100-300건 미만 23.7% △300건 이상 15.0%로 조사되었다. 이중 자체 생산기사는 233.9건으로 나타났다. 언론사닷컴의 경우 주간 평균 게재기사는 1,270건으로 나타났고, 이중 자체생산 기사는 575.0건으로 조사되었다.

언론사닷컴은 언론사에서 독자적 닷컴으로 운영하는 인터넷 언론사를 말하는데, 2009년 개정된 신문법 시행령에서는 언론사닷컴도 인터넷신문으로 포함하고 있다.

이 조사는 질문에 응한 복수의 매체를 운영하는 경우가 있어 469개 사업자를 대상으로 이뤄졌다.

독립형 인터넷신문이라 함은 신문법에 의해 등록한 인터넷신문만을 영위하는 매체를 말한다. 일간지나 주간지등의 자회사를 두고 인터넷신문으로 등록된 매체는 ‘종속형 인터넷신문’으로 구분할 수 있다.

주간 평균 순방문자는 독립형 인터넷신문을 기준으로 해 △1,000명 미만 30.6% △1만-5만명 미만 14.8% △5만-10만명 미만 6.9% △10만-50만명 미만 10.0% △50만명 이상 3.2%로 집계되었다. 반면 언론사닷컴은 주간 50만명 이상 순방문자 수를 확보하는 곳이 40%나 되는 것으로 나타났다. 매체 운영체제에 있어서는 독립형 인터넷신문의 경우 주식회사 형태의 법인이 43.7%, 개인사업자 형태가 47.1%로 분류되었다.

이러한 조사결과를 놓고 볼 때 종사자 수, 기사 게재 수, 방문자 수에 있어서 아직 인터넷신문이 언론사닷컴 정도의 운영에는 크게 미흡하다고 볼 수 있다. 물론 언론사닷컴의 경우 자사 소속된 언론사 기자들의 작성기사와 함께 연합뉴스, 뉴시스, AP 등 통신사 기사를 게재하는 비율이 높아, 평균 7.5명에 불과한 소규모 인력으로 자체생산 기사 중심으로 웹사이트를 운영하는 독립형 인터넷신문과의 비교는 적절하지 않은 것일 수도 있다. 또한 ‘대안언론’을 지향하는 독립형 인터넷신문의 특성을 고려할 때, 이러한 양적비교보다는 내용적 측면의 속성을 비교하려는 시도가 필요하다 할 것이다.

전체 게재기사 중 통신사 기사 게재비율은 독립형 인터넷신문이 6.0%인데 반해, 언론사닷컴은 24.0%로 상대적으로 높았다.

2) 제주지역 인터넷신문 등록 현황

제주지역의 경우, 인터넷신문은 2005년 개정된 신문법이 시행되는 시점을 기준으로 해 등록업체 수가 크게 다른 점을 알 수 있다. 법제화되기 이전 시점의 인터넷신문은 2003년 7월 창간한 <제주투데이>, 그리고 2004년 2월 창간한 <제주의소리>, 2004년 10월 창간한 <미디어제주> 등 3개 매체에 불과했다. 그러나 법제화 이후에는 등록 매체 수가 크게 늘어났다.

법제화 이전에 창간한 이들 3개 매체 중 <제주투데이>와 <미디어제주>는 창간 초기부터 약 1년간 주간 시사종합뉴스를 다룬 인쇄신문을 함께 발행하는 ‘온-오프라인’ 동시보도시스템을 선보였다. <제주의소리>는 창간 준비기에는 주요 의제를 심층적으로 다루는 논단을 중심으로 한 경성뉴스(hard news) 형식을 선보이다, 창간하면서부터는 시사종합뉴스 형식을 취하고 있다.

<표 2>에서 보는 바와 같이, 법제화가 된 첫 해인 2005년에는 <제주투데이>, <제주의소리>, <미디어제주>가 등록했고, 이듬해인 2006년 한해에만 <이슈제주>, <i-서귀포>, <뉴스제주>, <제주포커스>, <코리아인터넷방송> 5개 업체가 인터넷신문 등록을 했다. 또 2007년에는 <제이티뉴스>, <제주인터넷뉴스>, <우리월드>, <헤드라인제주>, <Upress> 5개 매체가 등록을 했다. 2008년에는 <제주환경문화저널>과 <제주아이>, <시사제주> 등 3개 매체가 등록을 했는데, 이중 <제주아이>는 등록 후 등록을 자진 취소했다. 2009년에는 10월 현재까지 <스쿠버TV>를 <제주人>, <ECS NEWS>, <장애인신문 와이뉴스>, <제주중소기업뉴스> <제주경제뉴스> 등 6개 신문이 등록했다. 법제화 된 지 4년 만에 22개 매체가 등록하는 등 인터넷신문 시장은 하루가 다르게 양적성장을 꾀하는 양상을 보이고 있다.

<표 2>. 제주지역 인터넷신문 등록 현황(2009년 10월30일 현재)

2009년 10월30일 기준으로, 제주특별자치도 공보관실에서 확인한 내용을 토대로 작성한 것임.

	회사명	등록일	발행인	편집인	회사형태	비고
1	제주투데이	05. 9. 20	김양근	김양근	법인	2003년 창간
2	제주의소리	05. 10. 14	고홍철	이지훈	법인	2004년 창간
3	미디어제주	05. 10. 17	윤철수	원성심	법인	2004년 창간
4	이슈제주	06. 4. 4	김상갑	김상갑	법인
5	I-서귀포	06. 7. 26	김원범	김원범	법인	주간지 <서귀포신문>
6	뉴스제주	06. 10. 9	서복생	서복생	개인
7	제주포커스	06. 11. 8	정인호	김재하	법인
8	코리아인터넷방송	06. 12. 26	장병국	백종오	법인	인터넷방송 <KonTV>
9	제이티뉴스	07. 1. 5	좌승훈	좌승훈	개인	주간지<제주관광신문>
10	제주인터넷뉴스	07. 1. 12	선명애	선명애	개인
11	우리월드	07. 4. 2			개인	09. 1.22. 폐간
12	헤드라인제주	07. 9. 19			개인	09. 2.17. 폐간
13	Upress	07. 11. 2	부임춘	부임춘	법인	주간지<제주프레스>
14	ADTVnews	08. 4. 14			개인	09. 2.17. 폐간
15	제주아이	08. 10. 8			개인	등록 철회
16	시사제주	08. 12. 9	김승철	김승철	법인
17	스쿠버TV	09. 1. 28	이명덕	이명덕	개인
18	제주人	09. 3. 20	유춘기	유춘기	법인
19	ECS NEWS	09. 3. 24	손재익	김종철	법인
20	장애인신문 와이뉴스	09. 7. 16	이훈희	이훈희	개인
21	제주중소기업뉴스	09. 7. 31	김명철	김명철	법인
22	제주경제뉴스	09. 9. 29	백지원	백광순	법인

매체 유형을 보면 22개 신문 중 독립형 인터넷신문이 18곳, 주간지나 인터넷방송사 등을 모 회사로 하고 있는 종속형 인터넷신문이 4곳이다. 종속형 인터넷신문의 내용을 보면 <i-서귀포>는 주간지 <서귀포신문>을, <제이티뉴스>는 주간지 <제주관광신문>을, <코리아인터넷방송>은 인터넷방송인 <Kon-TV>를, <Upress>는 주간지 <제주프레스>를 각각 별도 운영하고 있다. 보도유형 면에서는 시사종합 보도 매체가 12개, 전문보도 분야 매체 8개, 기타 3개이다. 전문보도 매체에서는 관광, 광고, 레저스포츠, 경ㆍ조사, 장애인, 중소기업, 경제, 환경 등을 다루고 있다.   특이한 것은 인쇄신문과 달리 인터넷신문의 경우 회사형태에 있어 ‘개인사업자’로 등록하는 경우가 많다는 것이다. 22개 신문 중 9개 매체가 ‘개인사업자’이다. 나머지 13개 회사의 경우 모두 ‘법인사업자’로, 그 중 <제주의소리>는 유한회사, 나머지 12개 회사는 주식회사로 운영되고 있다. 그러나 법제화 된지 몇 년 지나지 않은 시점에서, 등록을 해놓은 후 휴간상태에 있다가 폐간한 매체도 벌써부터 생겨나고 있다. <우리월드>와 <헤드라인제주>는 2007년 4월과 9월 각각 등록을 한 후 2008년에는 휴간신고를, 그리고 2009년 초 폐간 신고했다. <ADTVnews>와 <제주아이>도 등록한지 1년도 되지 않아 폐간하거나 등록을 철회했다. 결국 2009년 10월말 현재 운영 중인 매체는 18개로, 인터넷 매체가 쉽게 생겼다가 사라지는 난립의 문제는 제주에서도 현실적 고민으로 다가오고 있다.

기타 2곳은 <우리월드>, <제주아이>로, 폐간하거나 등록철회를 하여 확인할 길이 없었다.

3) 인터넷신문 난립 원인 및 제도적 문제

법제화 이후 3년여 만에 전국적으로 1,339개 매체의 등록, 그리고 제주에서만 18개 매체의 운영이라는 이 통계적 수치는 보는 시각에 따라 해석을 달리할 수 있다. 매체가 많아지면서 여론의 다양성을 신장시키고, 건전한 경쟁을 통하여 매체 경쟁력을 높이려는 노력을 촉발시킬 수 있다는 점에서는 긍정적으로 평가될 수 있다. 하지만, 전국 대비 1%라는 제주의 인구통계학적 특성, 그리고 시장규모 등을 고려할 때 제주지역에서의 현 18개 매체는 결코 적지 않은 수치라 할 수 있다.

여기에 “왜 인터넷신문을 창간하게 되었는가?”라는 물음에 저마다 기존 언론의 역할이 불충분한 점이 있어 새로운 언론 패러다임을 구현하겠다는 목적을 설명하고 있다. 한국언론재단(2009)은 인터넷신문으로 등록한 이유에 대해 조사한 결과, “법적으로 언론매체로 인정받기 위해서”라는 답변이 34.9%로 가장 많았고, 다음으로 “신문법에 의한 등록 의무화 때문”이라는 응답이 29.6%로 나타났다고 설명했다. “선거보도 관련 법적지위를 인정받기 위해”(3.8%), “언론피해 구제법에 적용돼 법적분쟁시 해결을 위해”(2.8%), “신문발전지원기금 사업의 지원을 받기 위해”(2.8%)라는 응답도 있었다.

제주에서 운영 중인 인터넷신문의 <회사소개>란의 글을 통해 살펴본 내용을 바탕으로 한 것임.

여러 가지 견해에도 불구하고, 제주지역 인터넷신문의 난립원인을 정리해 본다면 ‘대안언론’으로서의 저널리즘적 취지, 그리고 제도적으로 등록이 용이한 점 등 두가지를 들 수 있다. 첫 번째 변인인 ‘대안언론’으로서의 저널리즘적 취지는 앞에서 설명한 바와 같이 기존 언론의 활동 내지 역할에 있어 ‘불만족’한 부분을 보완하려는 차원으로 창간하는 것을 말한다.

"제주에도 빠르고 공정한 언론에 대한 목마름이 있었습니다. 독자의 마음을 헤아리는 겸손한 언론, 시대를 앞서가는 개척자적인 언론이 필요하다고 생각한 사람들이었습니다." -제주투데이-

"제주의 소리는 기존 언론과는 색다른, 제주도민의 진짜 말하고 싶고, 듣고 싶어하는 진정한 제주의 '소리'를 냅니다. 제주사회에서 벌어지는 사안들에 대해 보다 진보적이고 개혁적인 시각으로 뉴스화 합니다." -제주의 소리-

"몇몇 사람이 주도하는 여론형성이나 비전제시 보다는 많은 사람들이 공감하고 함께 추구할 수 있는 방식의 언론보도를 해 나가겠습니다. '한 사람의 열 걸음보다, 열 사람의 한 걸음'을 소중히 하는 사회공동의 선(善)은 미디어제주가 추구하는 최고의 저널리즘입니다." -미디어제주-

"어떤 외압이나 자본에도 굴하지 않는 '건강한 신문'을 표방한 이슈제주는 정보화 시대에 발맞춰 네티즌들의 정보욕구를 충족시킬 수 있도록 다각도로 노력해 나갈 것입니다. 보다 정확하고 빠른 정보를 제공, 올바른 여론을 형성하고 이를 토대로 도민역량을 결집시켜 나가는데 힘을 모아나갈 것입니다." -이슈제주-

인터넷신문 등록 순으로 4개 매체의 창간목적을 살펴보면, 위의 내용처럼 기존 언론의 부족한 부분을 보완하면서 새로운 패러다임의 언론상(像), 즉 ‘대안언론’으로서의 역할을 강조하고 있다. 즉, 기존 언론의 시스템에서는 한계에 부딪힐 수밖에 없는 역할을 보완적으로 해내겠다는 것이다. 그 한계라는 것은 언론활동의 소외된 분야일 수도 있고, 보도방향과 관련된 방법론적인 것일 수도 있다. 2007년 이후 창간한 매체 중 방송이나 전문보도 분야의 매체들의 경우 이러한 ‘보완적’ 측면을 잘 어필하고 있다고 하겠다. 이를테면, <코리아인터넷방송>의 경우에는 ‘인터넷 방송’이란 새로운 기술을 접목한 사례라 할 수 있고, <제이티뉴스>는 관광분야를, <스쿠버TV>는 레저스포츠분야를, <제주중소기업뉴스>는 중소기업 분야를, <장애인신문 와이뉴스>는 장애인 분야를, <제주경제뉴스>는 경제분야를 보완한 대안매체라 할 수 있다.

난립원인의 두 번째 변인은 제도적 문제로 등록절차가 용이한 점이다. 독립형 인터넷신문에서 유독 ‘개인사업자’ 형태의 회사가 많은 것은 현행 ‘신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 시행령’의 등록조건이 그다지 까다롭지 않은 점도 한 요인이라 할 수 있다. 2005년 7월28일부터 시행되고 있는 개정 신문법 시행령에서는 인터넷신문은 취재인력 2인 이상을 포함해 취재 및 편집인력 3인 이상을 상시적으로 고용하고 1주일간 게재기사 건수의 30% 이상을 자체생산 기사로 채울 것을 등록기준으로 제시했다. 이러한 규정은 반드시 윤전시설 공장을 구비하도록 한 일간신문의 등록기준 등과 비교할 때 회사를 만들고, 인터넷신문을 등록하는 일은 그다지 어려운 일이 아니다. 즉, 법인이 아니더라도 개인사업자도 공익성을 담보로 하는 언론매체를 운영할 수 있는 길이 트인 셈이다. 기존 언론사 등록규정과는 다른 이러한 등록요건은 지금의 인터넷신문 난립의 주요 요인이 된다고 할 수 있다.

신문 등의 진흥에 관한 법률[시행 2010.2.1, 법률 제9785호, 2009.7.31, 전부개정]에서는 이러한 요건과는 별도로, ‘인터넷뉴스서비스사업자’도 인터넷신문 범주에 포함했다.

제도적 문제와 관련해서는, 등록요건과 더불어 살펴볼만한 부분이 등록과정상의 문제와 사후 점검의 문제가 있다. 우선 등록과정에서는 관할 행정청이 현행 시행령에서 제시하고 있는 등록조건을 잘 갖추었는지를 확인할 만한 충분한 증거를 제시받지 못한다는 점이 있다. 등록기준에 부합하는지에 대하여 제출된 서류만으로 검토하여 등록을 하고 있는 실정이다. 등록시점에서는 실제 취재 및 편집활동이 이뤄지지 않더라도 ‘준비단계’에 속하기 때문에 설령 시행령에 적시된 ‘취재 및 편집인력 3인 이상 고용’ 의무가 지켜지지 않더라도 이를 확인할 방법이 없다는 것이다.

또한 등록이후 사후 관리측면에 있어서도, 관할 행정청이 등록조건에 부합하지 않는다는 점이 발견되었다 하더라도 단호하게 등록이행을 하도록 강제할 법적규정도 모호한 상황이다. 2005년 개정된 신문법 시행에서는 인터넷신문에 대한 등록요건만 제시하였을 뿐, 등록취소 등의 사항에 대해서는 구체적으로 명시되지 않았기 때문이다. 따라서 등록요건의 이행사항에 대한 최소한의 점검, 그리고 이행사항이 제대로 지켜지지 않고 있다면 그에 합당한 제재를 가하는 규정이 마련되어야 할 필요성은 있다고 하겠다.

이 사후관리 측면의 논의를 조금 달리해, 2009년 7월31일 개정되어 2010년 2월1일 시행될 예정인 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제21조(신문 등의 발행정지 및 등록취소의 심판청구)를 보면 등록된 사항을 변경등록하지 아니하거나 발행 목적이나 발행내용을 현저하게 반복하여 위반한 경우 발행정지 및 등록취소를 할 수 있도록 하는 규정이 신설됐다. 등록요건을 충실히 이행하여야 한다는 언론의 책임을 강조한 것은 시장질서 확립 차원에서 긍정적으로 바라볼 수 있으나, 이 규정은 인터넷신문 뿐만 아니라 인쇄신문, 그리고 인터넷뉴스서비스까지 망라하는 것이어서 제10조 ‘인터넷뉴스서비스사업자의 준수사항’을 강제화하려는 의도도 함께 숨어있다는 논란을 촉발시키고 있다. 즉, 제10조 ‘인터넷뉴스서비스사업자의 준수사항’을 보면 1항에서는 “사업자는 기사 배열의 기본방침이 독자의 이익에 충실하도록 노력하여야 하며, 그 기본방침과 기사배열의 책임자를 대통령령으로 정하는 바에 따라 공개하여야 한다”는 규정과 함께, 2항에서는 “사업자는 독자적으로 생산하지 아니한 기사의 제목ㆍ내용 등을 수정하려는 경우 해당 기사를 공급한 자의 동의를 얻어야 한다”는 규정, 4항에서는 “사업자는 제공 또는 매개하는 기사의 제목ㆍ내용 등의 변경이 발생하여 이를 재전송 받은 경우 인터넷뉴스서비스사업자의 인터넷홈페이지에 재전송 받은 기사로 즉시 대체하여야 한다”는 규정을 담고 있다. 실시간 빠른 뉴스의 유통을 주로 하는 포털로 하여금 자율적인 편집은 물론 나아가 언론의 자유를 위축시킨다는 논란으로 이어지고 있다.

개정 신문법 제22조(신문등의 발행정지 및 등록취소의 심판청구)

① 시ㆍ도지사는 제9조제1항에 따라 신문ㆍ인터넷신문 또는 인터넷뉴스서비스(이하 이 조 및 제23조부터 제26조까지의 규정에서 “신문등”이라 한다)의 등록을 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 3개월 이내의 기간을 정하여 해당 신문등의 발행정지(기사의 제공ㆍ매개 정지를 포함한다. 이하 같다)를 명할 수 있다.

1. 제9조제1항에 따라 등록된 사항을 변경등록하지 아니하고 임의로 변경하여 그 신문등을 발행한 경우

2. 발행인ㆍ편집인 또는 기사배열책임자가 제13조에 따른 결격사유에 해당된 경우

② 시ㆍ도지사는 제9조제1항에 따라 신문등을 등록한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 신문등의 발행정지를 명하거나 법원에 신문등의 등록취소의 심판을 청구할 수 있다.

1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록한 사실이 있는 경우

2. 신문등의 내용이 등록된 발행목적이나 발행내용을 현저하게 반복하여 위반한 경우

3. 음란한 내용의 신문등을 발행하여 공중도덕이나 사회윤리를 현저하게 침해한 경우

③ 제2항에 따른 심판청구에 대한 제1심 재판은 신문사업자ㆍ인터넷신문사업자 또는 인터넷뉴스서비스사업자의 보통재판적 소재지를 관할하는 지방법원합의부의 관할로 한다. 법원은 심판청구를 접수한 날부터 3개월 이내에 재판하여야 한다. 등록취소심판사건의 청구ㆍ심리ㆍ재판, 그 밖에 필요한 사항은 대법원규칙으로 정한다.

④ 등록취소심판사건에 대하여는 「비송사건절차법」을 준용한다.

개정 신문법 제10조(인터넷뉴스서비스사업자의 준수사항)

① 인터넷뉴스서비스사업자는 기사배열의 기본방침이 독자의 이익에 충실하도록 노력하여야 하며, 그 기본방침과 기사배열의 책임자를 대통령령으로 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.

② 인터넷뉴스서비스사업자는 독자적으로 생산하지 아니한 기사의 제목ㆍ내용 등을 수정하려는 경우 해당 기사를 공급한 자의 동의를 받아야 한다.

③ 인터넷뉴스서비스사업자는 제공 또는 매개하는 기사와 독자가 생산한 의견 등을 혼동되지 아니하도록 대통령령으로 정하는 바에 따라 구분하여 표시하여야 한다.

④ 인터넷뉴스서비스사업자는 제공 또는 매개하는 기사의 제목ㆍ내용 등의 변경이 발생하여 이를 재전송받은 경우 인터넷뉴스서비스사업자의 인터넷홈페이지에 재전송받은 기사로 즉시 대체하여야 한다.

3. 인터넷신문의 당면과제에 대한 논의

앞에서 살펴본 것처럼 제주지역 인터넷신문의 ‘고민’은 지역내 인구수 및 시장 규모 등에 비해 등록 매체 수가 너무 많다는 데에서 출발한다. 매체 수가 많다보니 시장경쟁이 더욱 치열해질 수밖에 없는 현실이다. 법제화 4년 만에 ‘난립’의 문제에 봉착한 것이다. 매체가 난립하다 보니, 서로 앞 다퉈 보도하는데 급급한 소프트뉴스(soft news)에 집중되는 경향이 뚜렷해지고, 창간 초기 고민했던 탐사저널리즘은 점차 실종되어가는 저널리즘적 측면의 문제도 나타나고 있다. 또 매체 간 경쟁 속에서 수익구조 창출 역시 한계에 직면해 있다. 수익구조 창출의 문제는 저널리즘 정체성이 흔들리는 요인이기도 하다. 여기에 상상을 초월하는 빠른 속도로 질주하며 다가오는 디지털정보기술의 변화와 맞물려, 대외 환경적으로는 쉼 없는 변화 내지 업그레이드를 요구받으면서 인터넷신문은 ‘호황기’ 한번 제대로 누려보지 못한 채 새로운 돌파구를 찾아야 하는 상황에 놓여있다.

2009년 6월 출범한 제주도인터넷신문기자협회(제주투데이, 제주의소리, 미디어제주, 이슈제주)도 이 매체의 난립문제를 논의함 속에서 협의체 구성 필요성이 처음 제기되었다.

김동규(2001)는 인터넷신문사들은 인터넷매체의 특성을 이용해 나름대로 시장진입에 성공하고 있으나 주 대상이 틈새시장이나 전문영역이기 때문에 시장규모가 크지 않고 영세한 자본력과 수익창출 모델의 미비로 인하여 재정적 딜레마를 안고 있는 경우가 대부분이라고 설명한다. 이로 말미암아 인터넷신문 시장은 뉴스서비스 사업만으로는 안정적 이윤의 확보가 어려워 사업 다각화와 전략적 제휴와 같은 다양한 기업 전략들이 발달하고 있는데, 하지만 이는 동시에 저널리즘 매체로서의 정체성이 흔들리고 있는 점 또한 나타나는 현실적 문제로 이어지고 있다고 지적했다.

이러한 흐름 속에서 인터넷신문의 당면과제를 정리해본다면 △경영적 측면 △저널리즘적 측면 △대외 환경적 측면 크게 3가지로 살펴볼 수 있다.

1) 경영적 측면 ; 수익구조 창출의 한계

현재 인터넷신문 업계가 처한 경영적 위기 현실은 <미디어오늘> 기사를 통해서도 잘 확인할 수 있다.

“국내 인터넷신문 전문가들은 10여 년간 이어온 인터넷신문 호황의 버블이 2009년 들어 터지고 긴 조정기에 들어갈 것으로 전망하고 있다. 마치 동네마다 브랜드별로 가득 들어차 있는 치킨 집과 같은 상황이라는 평가다. -중략- 광고수입에 기대고 있는 여러 인터넷신문이 임금 삭감 등 허리띠를 졸라매고 있다. 몇몇 사례를 제외하면 대부분의 인터넷신문이 적은 광고매출과 독자 후원금으로 면면히 이어가고 있으며, 관련 종사자들은 경기호황을 기다리고 있다. 하지만 전문가들은 경기호황이 해결해 줄 문제가 아니라고 지적한다.”

<미디어오늘>, 2009년 7월8일자 ‘2009 희망을 찾아서-21.인터넷신문 ; 인터넷신문 호황 끝, 조정기 어떻게 버티나’.

위의 보도기사에서처럼 인터넷신문의 경영적 측면의 현실은 어려운 상황임에 틀림없어 보인다. 세계적 경제위기가 몰아닥친 2008년 하반기 이후부터는 가뜩이나 광고시장이 협소한 지역 신문시장은 물론이고, 서울과 대도시에 소재한 인터넷신문 중 인터넷 홈페이지 순위 사이트에서 관련분야 랭키 10위권 내에 들었던 몇몇 인터넷신문사들 조차 경영상의 어려움으로 인해 임금을 감축하는가 하면, 역시 랭키 10위권 내에 들었던 한 신문은 2009년 6월부터 수개월째 뉴스서비스가 중단되고 있다는 보도내용도 있다(미디어오늘, 2009년 7월8일자).

사실 인터넷신문의 매체경영전략에 대한 논의는 새삼스런 것이 아니다. 인터넷신문의 법제화 이전에도 학계에서는 ‘인터넷신문의 수익모델’과 관련한 논의는 다양하게 이루어졌다. 그 중에서도 새로운 대안적 저널리즘으로 짧은 시간 내에 수용자들로부터 호응을 얻기는 했으나 수익모델 창출을 통한 경영적 문제를 해결하는 것이 가장 큰 과제로 보는 시각이 두드러졌다. 인터넷신문 등장초기에는 여러 연구에서 배너광고와 함께 기사, 동영상, 정보 등의 콘텐츠를 유료화하는 문제 등을 긍정적 수익모델로 줄곧 제시되기도 했다. 일반적으로 신규로 매체 등록을 준비하는 사업자 역시 인쇄신문 등과 비교하여 인터넷신문은 충분한 경쟁력이 있다고 가정함 속에서 출발한다. 가장 쉽게 생각하는 부분이 일단 웹사이트만 구축되면 이후 추가로 들어가는 생산비용, 즉 한계비용(marginal cost)은 극히 적을 것이고, 웹사이트를 기축으로 한 네트워크 형성을 위한 일정수준의 이용자, 즉 임계소비군(Critical Mass)을 넘어서면 이용자들은 폭발적으로 증가하고, 이를 통하여 광고 등의 수익을 창출할 수 있다는 인식이다.

그러나 막상 본격적인 매체운영에 돌입하면, 출발선에 있을 때 가졌던 ‘긍정적 인식’은 어느덧 사라지고 ‘생존경쟁’의 치열한 고민 속에 빠져든다. 일반 기업광고 시장규모가 극히 적은 제주지역에서는 ‘구상’했던 것과 ‘실제’와 일치하지 않는 현실적 문제에 봉착하는 경우가 많다. 그럼 신규시장 진입 사업자들이 처음 가졌던 ‘긍정적 인식’은 왜 현실과 일치하지 않는 것일까? 일단 한계비용이 극히 적다는 것은 사실이다. 그렇다고 정보경제의 특성이라 할 수 있는 ‘수확체증’은 나타나지는 않는다. 유형의 상품인 ‘인쇄신문’은 그 자체로도 구독료라는 값을 매길 수 있지만, 인터넷신문에서의 ‘뉴스’는 유료콘텐츠로 전환하기 어려운 점이 있다. 심지어 UCC 등의 대중화 추세와 맞물려, 추가비용이 수반되는 뉴스동영상 등의 콘텐츠 역시 유료화하는 것도 성공을 기대하기 어려운 실정이다. 한국언론재단(2009)이 독립형 인터넷신문의 수입의 구성비율을 분석한 결과 ‘광고’가 차지하는 비중이 61.2%로 가장 높았고, ‘부가사업 및 기타 사업’이 27.3%로 비교적 높은 반면, ‘콘텐츠(기사, 동영상, 정보 등) 유료 서비스’와 ‘콘텐츠(기사, 동영상, 정보 등) 재판매’는 각 5.5%와 6.4%에 불과했다. 즉, 아직까지는 광고 수입의존도가 크다는 것이다.

반면, 언론사닷컴의 경우 광고수입은 39.8%인 반면, 부가사업 및 기타사업 27.3%, 콘텐츠 재판매 22.4% 등 ‘콘텐츠’에 의한 수입비율이 상대적으로 높았다.

매체 수가 18개에 이르는 제주지역 상황에서 경영에 있어 어려움을 호소하는 이유도 바로 여기에 있다. 마땅한 수익구조는 없는 상황에서 가뜩이나 좁은 광고시장에서 경쟁을 벌이는 양상이 나타나고 있는 것이다. 그렇다면, 도대체 제주지역 인터넷신문들은 무엇으로 영위하는가? 물론 광고다. 회사에 따라 차이가 있겠지만, 전체 수입에서 광고가 차지하는 비율이 보통 60-70% 이상은 될 것으로 추정된다. 나머지 비율은 기획사업과 같은 방법으로 수익을 창출하거나 협찬금이나 후원금, 또는 공보물 게재료 등의 수입이 포함될 것으로 추정된다.

미디어제주의 경우 2009년 11월 현재 전체 수입 중 광고수입의 비중은 58.5%로 나타나고 있다. 나머지 41.5%는 기획사업을 통한 협찬수입이나 후원수입, 공보물 게재를 통한 수입 등 ‘기타 수입’으로 분류된다. 이러한 수입원 비율은 매체에 따라 다를 것으로 보이는데, 매해 평균적으로 본다면 제주지역의 대부분의 인터넷매체에서 광고수입 비중은 60-70% 이상은 될 것으로 추정된다.

그런데 광고수입에 있어 제주지역의 경우 공공기관의 의존도가 매우 높다는 것이 특징이다. 네트워크 효과의 덕을 크게 보지 못하는 이유도 바로 이 공공기관에서 발주하는 광고 때문이라 할 수 있다. 공공기관 광고의 경우 접속자 수라든지, 매체 인지도, 기사가 갖는 영향력 등이 크게 반영되지 않기 때문이다. 총 광고금액에 매체수를 나누어 평균금액으로 일괄 발주하는 경우가 많은 것으로 파악되고 있다. 발주하는 광고 총금액은 비슷한데, 매체수가 늘어나다 보니 매체별 수입은 오히려 감소하고 있는 것이다. 공공기관 입장에서는 매체의 증가에 따라 매체별 광고단가의 인하를 요구하거나, 늘어난 매체의 광고수요에 부담을 느껴 광고발주를 포기하는 사례도 빈발하고 있다.

여기에 2006년 제주특별자치도가 출범하면서 기초차지단체인 4개 시ㆍ군이 폐지된 것도 광고수입에 큰 영향을 주고 있다. 특별자치도 출범 전에는 동일한 내용의 사안이라 할지라도 지자체별로 광고가 발주되면서 건수면에서도 많았으나, 특별자치도로 통합된 후에는 광고창구가 대부분 제주도 본청으로 일원화되어 있고, 행정시에서 별도로 광고를 발주하는 경우는 극히 드물다.

또한 제주에서는 일반 기업체에서 발주하는 ‘상품광고’도 건수로나 금액으로 매우 적은 편이다. 더욱이 기업체에서 광고를 발주함에 있어서도 종이신문에 여전히 매력을 갖고 있는 고정적 광고주들이 많고, 마케팅 전략보다는 혈연ㆍ지연ㆍ학연 등과 같은 인맥을 통하는 경향도 두드러진다. 다시 말해 인터넷신문의 경우 기업체 광고에 있어 이렇다할 재미를 보지 못하고 있다는 것이다. 기업체 광고 뿐만 아니라 수상이나 승진 등을 축하해주는 광고에 있어서도 인쇄신문으로의 쏠림현상을 여전히 지속되고 있다.

위의 내용들을 종합해 정리해 본다면, 첫째, 제주지역 인터넷신문들의 주 수입원은 광고이나, ‘공공기관’의 정책적 광고가 상당부분을 차지하고 있으며, 네트워크 효과에 따른 일반기업 광고는 여전히 미약한 실정이라고 할 수 있다. 둘째, 이러한 상황에서 갈수록 늘어나는 매체 수는 광고단가의 인하 혹은 광고비 집행에 부담을 느낀 광고주들의 ‘발주 포기’로 이어지고 있고, 셋째, 신문사별 수입원에서 광고의존도가 여전히 높고, 광고 외적인 수익모델을 개발하는데 한계를 보이면서 경영에 어려움을 갖고 있다고 할 수 있다. 제주지역 인터넷신문사들이 ‘규모’와 운영면에서 눈에 띄는 확장을 하지 못하고, 정체된 듯한 느낌을 주고 있는 것도 바로 이러한 점 때문이라고 할 수 있다.

2) 저널리즘 측면 ; 게이트키핑, 뉴스 발굴, 기자 재교육

위와 같은 인터넷신문의 경영상 어려움은 저널리즘 측면에도 그대로 영향을 주고 있다. 취재와 편집 활동에 투입하는 인력의 규모는 경영실정에 맞춰 짤 수밖에 없는 현실적인 문제로 이어진다. 저널리즘적 측면의 애로사항은 바로 취재 및 편집인력이 적정하게 갖춰졌느냐에 따라 나타나는 구조적 문제라 할 수 있다.

기자가 많은 것과 ‘좋은 기사’를 생산하는 것은 꼭 비례하는 것은 아니지만, 기자가 적은 곳보다는 많은 곳이 안정적 언론활동을 추구할 수 있는 토대는 갖추었다고 볼 수 있다. 당면한 가장 큰 문제는 기사의 취사선택과 내용 검토를 해야 하는 ‘게이트키핑(gate-keeping)’의 문제다. 인터넷신문은 일선 기자가 최초 취재에서부터 기사작성, 기사등록, 웹출판에 이르기까지 모든 절차를 알아서 진행하는 경우가 많기 때문에 인쇄신문과 비교하여 ‘게이트키핑 부재’라는 말을 자주 쓰곤 한다.

그러나 인터넷신문 역시 기사의 취사선택과 내용 검토에 대한 게이트키핑은 전혀 배제할 수 없는 요소다. 신문사에 따라 다르겠지만, 절차와 방법이 인쇄신문의 절차와 다를 뿐, 게이트키핑의 역할은 일정부분 행해지고 있다고 볼 수 있다. 이를테면 인쇄신문의 ‘취재메모-취사선택-기사작성-교열 및 편집-인쇄’ 등의 절차는 아니지만, ‘기사작성-기사등록-데스크 검토 및 내용 수정-웹 출판’ 등과 같은 방법이 행해지고 있다는 것이다. 물론 데스크의 기사검토 및 내용수정이 등록되는 모든 기사를 대상으로 한 것은 아니다. 중요도가 높거나, 기획기사 등의 경우에 대부분 이같은 절차를 거치도록 한다. 일반적 기사의 경우 데스크의 검토 없이 일단 웹 출판된 후 ‘사후 수정보완’이 이뤄지곤 한다. 문제는 인력이 부족한 신문사의 경우 이러한 최소한의 게이트키핑 과정마저도 없이 웹 출판되는 경우가 존재한다는 사실이다. 이 경우 저널리즘적 측면에서 수용자로 하여금 기사에 대한 신뢰성과 정확성, 만족도 등을 떨어뜨리는 요인으로 작용할 소지가 크다.

두 번째 나타나는 문제는 부족한 인력의 문제로 인한 ‘뉴스 발굴’의 빈곤이다. 권만우(2003)의 인터넷신문의 게이트키핑에 관한 연구에서는 종이신문과 인터넷신문의 주요뉴스가 상당부분 중복되는 점을 확인하는 내용의 결과를 내놓기도 했는데, 제주지역 인터넷신문 역시 ‘대안언론’임을 자처하면서도 실제 게재하는 주요뉴스는 일간신문의 주요뉴스와 동일한 팩트로 삼는 경우도 많이 나타나고 있다. 김재영ㆍ양선희(2006)는 “온라인 저널리즘 환경은 사건과 이슈의 전후배경에 대한 깊이있는 이해를 돕는 ‘맥락적’ 저널리즘과, 거의 실시간으로 업데이트되는 뉴스와 이에 대한 즉시적이고 단발적인 접속 및 이용에 따른 ‘단발적’ 저널리즘이라는 이질적 경향성이 공존하고 있다”고 설명한다. 하지만 제주에서의 경향을 봤을 때 ‘탐사뉴스’와 같은 대형 기획물은 아니더라도 ‘맥락적’ 저널리즘의 빈도 역시 크게 부족한 실정이다. 결국 저널리즘적 측면에서는 부족한 인력문제로 인해 충분한 게이트키핑을 거치지 못하는 문제와 함께 ‘뉴스 소재’의 발굴 부족이라는 과제가 제기되고 있다.

세 번째 인력부족으로 인해 나타나는 문제는 ‘기자 재교육’의 환경이 좀처럼 만들어지지 않는다는 점이다. 한국언론재단은 인터넷신문도 기자교육의 대상으로 포함하고 있지만 실제 인터넷신문 소속 기자들이 저널리즘 교육을 받을 수 있는 기회는 극히 적다고 할 수 있다. 인터넷신문을 대상 범주로 하고 있는 신문발전위원회에서는 신문사 지원에만 중점을 두면서, 자체적인 교육프로그램은 운영하고 있지 않다. 한국언론재단의 경우 보통 한국기자협회나 한국사진기자협회 등에 가입된 기자들을 대상으로 저널리즘 관련 세미나나 교육을 진행하는 경우가 대부분이다. 인터넷신문의 기자 재교육 문제는 한국언론재단(2009)의 조사에서도 잘 나타나 있다. 조사결과를 보면 독립형 인터넷신문의 경우 기자 재교육이 필요하다는데 대부분 공감했는데, 기자 재교육이 필요한 과목으로는 ‘분야별 전문지식’, ‘인터넷 기사쓰기 및 문장론’, ‘언론법제ㆍ언론인의 책임과 윤리’, ‘탐사보도 기법’, ‘편집ㆍ홈페이지 운영 등 제작실무’ 등의 순으로 나타났다.

이처럼 기자 재교육의 필요성이 대두되는 현실과 맞물려, 자체적인 교육프로그램을 마련해 운영하거나, 회사 내부적인 초청강연 혹은 워크숍을 통해 이를 보완하려는 노력을 보이는 신문사들도 있으나 극히 일부 매체에 국한되고 있다. 또한 일부 매체에서는 보도편집의 미진한 부분을 보완하고, 체계적인 편집시스템 운영 차원에서 외부 인사를 위촉해 ‘편집위원회’와 ‘독자권익위원회’를 상설적으로 운영하는 한편, ‘고충처리인’ 제도의 시행도 선보이고 있다.

결론적으로 제주지역 인터넷신문사가 처한 상황에서 저널리즘적 측면의 문제는 경영상 어려움 때문에 인력충원이 쉽지 않은데 기인한 것으로, 이로인해 게이트키핑의 미흡, 다양한 소재발굴을 통한 보도 미흡, 기자 재교육 부족 등의 표면적 문제가 나타나고 있다고 정리할 수 있다.

3) 대외 환경적 측면 ; 속도의 시대, 신발위의 통합

인터넷신문이 직면한 문제는 앞서 설명한 경영적 문제와 부족한 인력문제가 중요하게 다가오고 있지만, 이외에도 대외 환경변화적 측면도 도외시할 수 없는 부분 중 하나다. 인터넷신문의 최초 출범은 ‘인터넷’이라는 뉴미디어 환경에 기인했지만, 디지털 정보사회의 급변하는 환경 속에서 인터넷신문 또한 ‘빠른 변화’를 요구받고 있다. 인터넷을 통하여 텍스트 중심의 메시지를 전달하는 방식만으로는 그 지위를 위협받는 현실에 직면한 것이다.

요즘 정보사회의 특징은 속도의 시대, 매체융합의 가속화, 1인 미디어의 등장으로 요약할 수 있다. 그 중에서도 매체융합의 산물인 DMB와 같은 1인 미디어 기기가 속속 출시돼 새로운 문화로 자리잡고 있고, 인터넷을 매개로 한 IPTV 등장은 인터넷신문에도 적지 않은 영향을 미칠 것으로 보인다. 낮에는 지하철이나 버스에서 DMB와 같은 1인 미디어를 이용하고, 저녁에는 집에서 VOD를 통해 원하는 프로그램을 보는 바야흐로 멀티미디어 시대가 빠르게 진행되고 있음에도 불구하고, 인터넷신문은 그 변화의 속도가 상대적으로 더디다는 점이 인터넷신문의 전망을 마냥 밝게 보지 못하는 한 이유이기도 하다.

여기에 인터넷에 있어서는 ‘웹2.0’의 문화가 빠르게 자리하면서, 텍스트 중심으로 전달되는 ‘인터넷신문의 뉴스’가 설 자리는 갈수록 좁아지고 있다. 특히, 독립형 인터넷신문의 경우 더욱 그러하다. 언론사닷컴은 물론 인터넷뉴스서비스사업자까지도 인터넷신문의 범주에 들어온 이상, 텍스트 뉴스와 뉴스동영상이라는 콘텐츠가 주무기인 독립형 인터넷신문의 경우 새로운 활로를 모색해야 할 시점이라는 것이 일반적인 견해다. 인터넷신문이 아니더라도 그에 상응하는 정보는 ‘인터넷 바다’에서 얼마든지 구할 수 있다. 같은 인터넷신문 범주에 들어온 인터넷뉴스사업자가 대부분의 인터넷신문에 게재되는 기사를 웹크롤링해 전재하게 된다면, 인터넷신문의 독자의 이탈현상까지도 우려되는 상황이다. 거대한 정보화의 흐름 속에서 미디어 기기는 하루가 멀다 하고 업데이트 되고, 신제품이 속속 출시되고 있지만, 인터넷신문의 변화는 상대적으로 더딘 점이 없지 않다.

DMB시대에 이은 IPTV시대의 개막, 그리고 2011년 제주를 필두로 해 디지털방송 시험송출이 시작된다면 매스미디어 이용자들의 매체 이용환경에도 많은 변화가 있을 것으로 예상된다. 한국언론재단(2009)은 IPTV 전문가들이 참여한 표적집단면접 결과에서 “IPTV를 통해 신문사나 인터넷신문사가 콘텐츠를 유통시킬 수 있는 기회는 크지 않은 것으로 평가된다. 오히려 IPTV는 기존의 신문 및 인터넷신문의 유료 모델을 잠식할 가능성이 있다”고 요약했다. 바로 이 점이 IPTV 출현에 따라 인터넷신문이 바싹 긴장의 고삐를 가져야 하는 이유이기도 했다.

대외환경적 측면에서 또 하나 주목되는 부분은 바로 현행 인터넷신문을 포함하여 일간신문 등에 신문발전기금을 지원하는 기구인 ‘신문발전위원회’가 통합된다는 점이다. 개정 신문법에서는 신문발전위원회, 한국언론재단, 신문유통원으로 분리되어 있던 언론 지원기구를 통합해서 ‘한국언론진흥재단’을 설립하도록 명시하고 있다. 또한 신문발전기금을 ‘언론진흥기금’으로 전환하여 한국언론진흥재단에 언론진흥지금을 설치해 지원사업의 재원으로 활용할 수 있도록 했다. 이 법의 제34조에서는 인터넷신문과 인터넷뉴스서비스사업자 등도 지원대상으로 하여 진흥사업, 인력양성, 조사연구, 정보화사업 지원, 융자사업 등을 목적으로 언론진흥기금을 사용할 수 있다고 명시하고 있다. 아직 첫 시행을 하지 않은 시점이라 어떻다고 쉽게 판단할 수 없으나, 인터넷 매체에서는 실효성 있는 지원사업이 시행될 수 있을지에 주목하고 있다. 지원대상 범주가 넓어진 만큼 선정기준에 있어서는 어떤 원칙을 제시할지도 주목된다.

제주지역 인터넷신문에서는 <제주의 소리>가 2007, 2008, 2009년 3년 연속으로, <미디어제주>가 2008, 2009년 2년연속 신문발전위원회 지원대상 신문으로 선정되었다.

4. 결론

한국언론재단(2009)의 조사결과를 놓고 봤을 때, 제주지역 인터넷신문은 기사 게재건수나 순방문자수 면에서 전국 상위권 수준이라고 평가할 수 있다. 신문발전위원회의 2009년도 신문발전기금 지원대상에서도 서울과 수도권 지역 외의 인터넷신문 중에서는 제주지역에서 2곳이 유일하게 포함된 점도 이를 잘 말해준다 하겠다. 부단한 기사의 업데이트, 꾸준하고 고정적인 독자확보, 이것이 제주지역 인터넷신문의 장점이라고 할 수 있다. 부단한 기사의 업데이트, 꾸준하고 고정적인 독자확보, 이것이 제주지역 인터넷신문의 장점이라고 할 수 있다.

물론 매체가 난립하면서 좋은 평가를 받고 있는 곳과 그렇지 못한 곳이 있다는 사실은 부인할 수 없다. 취재시스템을 체계적으로 갖춘 신문과 그렇지 않은 신문이 나타나고 있고, 발행여부가 명확히 확인되는 매체가 있고, 그렇지 않은 매체가 있는 것도 현실이다. 그러나 공통적으로는 매체 난립에 따른 경영상의 어려움을 심각하게 겪고 있다. 규모의 면 혹은 매출신장의 면에서 눈에 띄는 성장이 나타나지 않는게 현실이다. 어떻게 하면 규모를 확장시키고, 매출신장도 두드러지게 할 수 있을까 하는 고민은 인터넷신문을 운영자로서는 큰 고민이 아닐 수 없다. 지금까지 인터넷신문의 선발자와 후발자가 양분된 시장 고착화 및 안정화가 진행되었다면, 이제는 ‘저성장 단계’로 진입했다는 한국언론재단의 분석결과도 눈여겨 볼 필요가 있다.

한국언론재단(2009). 앞의 책.

그럼에도 불구하고 앞서 제기한 당면과제 3가지 중 대외 환경적 측면을 제외하고 경영적 측면과 저널리즘 측면에서 결론을 내려본다면 다음과 같다.

첫번째, 경영 측면의 방법에서 광고 중심의 수입체계를 점차적으로 개선해 나갈 필요가 있다. 새로운 수익모델을 강구해야 한다는 것이다. 물론 딱히 어떤 모델로 나아가야 한다고 꼬집기는 힘들다. 김채환ㆍ이화행(2003)은 부산지역 언론사의 온라인 서비스 특성 연구에서 “지방언론사는 자체 제작 동영상 제공 등은 지방언론사로서는 평가받을 부분으로 분석되었다.”면서 “지방언론사는 지역 특화된 독창적 콘텐츠의 개발, 온라인 독자적 콘텐츠의 비중 확대, 사이트의 지역공동체 공론장화, 지역대학과의 산학협력체제 구축, 지방언론사 간의 상호 연계협력 등의 전략을 통해 활로를 모색하여야 할 것”이라고 제언했다.

사이트의 방문객이나 콘텐츠에 맞는 이미지 광고나 텍스트 광고를 게재하는 '구글(Google)의 애드센스' 방식이나, 웹2.0시대의 경제학으로 불리우는 온라인 오픈마켓 전략인 '롱테일 이론'(Long Tail Theory) 등을 접목한 아이디어 발굴에 나서는 것도 바람직한 방안이 될 수도 있다. 그동안 인터넷광고, 특히 포털에서는 광고의 총량적 광고의 증가가 주로 검색에 의한 키워드 광고가 견인해 온 점을 주시할 필요가 있다.

한국언론재단(2009)은 인터넷신문의 주된 수익인 배너 광고시장은 저성장할 것으로 예상하면서, 인터넷신문의 편중된 수익구조는 인쇄신문의 위기에서처럼, 향후 거시경제 환경에 개별 사업자들이 대응하지못하는 취약한 시스템이 될 것이라는 우려도 내놓았다.

언론재단은 이러한 우려 속에서 인터넷신문의 수익구조를 다각화하기 위해서는 개별사업자의 노력 이외에 다양한 가치사슬의 결합을 유도할 수 있는 정책적 지원이 필요하다고 제시했다. 그 방안 중 하나가 바로 ‘인터넷 비즈니스 컨벤션’ 개최다. 또한 앞으로는 등록 인터넷신문의 양적 성장보다는 질적 성장을 도모하는 필요하다며, 이의 방안으로 인터넷신문 시장의 분화를 통해 지역별로 혹은 전문보도 영역별로 우수 콘텐츠가 나올 수 있도록 콘텐츠 지원정책을 펴 나갈 것을 제언했다. 하위 시장 내 공정경쟁이 가능하고 좋은 아이디어와 콘텐츠를 가진 사업자가 기회를 얻을 수 있는 협력적 에코 시스템 조정도 필요하다고 덧붙였다. 김위근(2008) 역시 수익 다각화를 위한 콘텐츠 지원 등 정책적 지원이 필요하다는 점을 강조했다. 경영적 측면의 개선을 위해서는 이러한 정책적 차원의 지원이 필요하며, 동시에 당사자인 신문사업자에서도 부단한 사업개선 노력이 뒤따라야 한다.

한국언론재단이 정책적 제언으로 제시한 비지니스 컨벤션은 △인터넷신문이 다양한 요소 사업자들과 커뮤니케이션 할 수 있는 기회를 제공 △네트워크, 디바이스 사업자들과 결합이 가능하도록 함 △인터넷신문 비즈니스 컨설팅 지원 △기존의 신문발전위원회 지원사업을 보다 확대하고 체계화 등의 내용을 담고 있다.

두 번째, 저널리즘 측면의 문제를 해결하기 위한 다각적인 노력도 필요하다. 앞서 논의한 바와 같이 인력부족으로 인한 게이트키핑의 미흡, 차별화된 기사의 발굴 미흡, 기자 재교육 문제 등이 도출되고 있는 상황이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 다각적인 방안이 검토돼야 한다. 예를들어 기자 재교육의 필요성이 대두되는 현실과 맞물려, 내부적으로는 자체적인 교육프로그램을 마련해 운영하는 등의 노력이 기본적으로 필요하며, 앞으로 통합 운영될 한국언론진흥재단에서는 한국기자협회에 가입되지 않은 인터넷신문 기자들을 대상으로 한 교육프로그램도 개설해 운영하는 지원이 있어야 할 것이다. 또한 보도편집 시스템의 체계화를 위하여 외부 인사를 위촉해 ‘편집위원회’와 ‘독자권익위원회’의 상설적 운영, ‘고충처리인’ 제도 등도 적극 확대되어 시행할 필요가 있다.

저널리즘 측면과 관련해 한가지 덧붙인다면, 전국 지역단위에서는 처음으로 제주도인터넷신문기자협회가 2009년 6월12일 출범하였는데, 이 기자협회를 통하여 교육프로그램이나 기자들의 권익옹호, 저널리즘 구현을 위한 활동을 보다 부단히 할 필요성도 있다. 매체 난립 속에서 인터넷신문기자협회의 출범은 그 의미가 매우 크고, 앞으로 서로 협력하고 연대하며 바람직한 언론문화 창달에 기여할 것으로 기대된다.

제주도인터넷신문기자협회는 제주투데이, 제주의소리, 미디어제주, 제주투데이 4개 매체가 참여하고 있는데, 독립형 인터넷신문 중 신문법의 의한 등록요건을 갖추는 것과 더불어 회사형태가 법인인 신문사 등을 가입요건으로 규정하고 있다. 기자협회는 △지역 인터넷신문 발전을 위한 상호 긴밀한 협력 △기자들의 권익옹호 △도민 알권리 실현에 노력 △온라인상의 표현의 자유 억압하려는 시도에 대응 등을 출범선언문에 담았다.

이상의 논의를 마치면서, 이 연구의 한계를 지적한다면 하나는, 인터넷신문 운영과 관련한 지역사례를 탐색함에 있어 매출액, 수입비율 등과 같이 실증적 데이터가 부족했다는 점이고, 다른 하나는 매체운영 과정에서 나타나는 다양한 현상에 대한 과학적인 접근을 통한 분석이 부족했다는 점이다. 전자와 같은 경우에는 제주지역의 광고시장이 독특한 구조적 특성을 갖고 있다는데 기인한 것으로, 실증적 데이터가 확보된다면 제주 광고시장의 특성과 맞물려 수익구조 모델창출에 대한 논의로 이어질 수 있다. 후자의 경우는 뉴스프레임 비교와 같은 저널리즘 측면, 매체운영 과정에서 나타나는 현상 등에 보다 심층적인 연구의 필요성을 갖게 한다.

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한국언론재단(2009). 『2009 한국의 인터넷신문』. 한국언론재단.

건강생태제주발전 전략 시민사회 토론회

소 식

1. 일시 : 2009년 12월 11일 금요일 오후 5시~7시

2. 장소 : 학생문화원 소강당

3. 공동주관 및 주최

아이건강제주연대, 제주대안연구동동체, 제주새사연, 녹색제주연구소, 전교조제주지부,자연치유제주모임,

- 토론 좌장 : 이석문 제주대안연구공동체 이사

- 주제발제 : 이용중 아이건강제주연대 정책위원장

-  지정 토론

김상진(전교조지부장), 전인수(제주생태보육협회장), 허창옥(전농제주도연맹회장), 김진수(참맑은영농조합대표), 윤용택(제주환경운동연합의장), 장성철(녹색제주연구소소장), 고병수(탑동365일의원 원장)

※ 발      행 : (사)제주대안연구공동체

(www.jejuin.org)

※ 발  행  인 : 김현돈

※ 연  락  처: 064) 757-4843 deanjeju09@hanmail.net

※ 문      의: 제주대안연구공동체 연구지원실장/강호진 010-3694-8400