제주도 부동산시장 이대로 좋은가?

- 제주국제자유도시의 안착을 위한 주택정책의 필요성-

제주대학교 경제학과 정수연교수

김이환 제주도시 및 부동산 연구원 연구위원

오민경 제주도시 및 부동산 연구원 연구위원

- 목  차 -

1. 서론

2. 제주부동산시장의 가격급등현황

3. 제주부동산시장의 거래량 변화

4. 문제점

1)도민 미래삶의 질 하락우려

2)저품질 주택을 고가에 소비

3)계층갈등 유발 가능성

4)이상거래의 확산과 시장교란

5)제주국제자유도시 성공의 장애요인

5. 원인과 대책

1)원인

(1)지역부동산시장에 역행하는 수도권중심의 부동산대책들

(2)국제자유도시 성공에 대비한 부동산정책부재

(3)개발사업으로 인한 부동산가격상승 대책 부재

(4)지역부동산시장의 시그널 역할을 할 통계부족

2)대책

(1)제주특별자치도 주택청 신설

(2)저소득층을 위한 임대주택공급 정책과 주택기금신설

(3)중산층을 위한 수요분산정책

6. 결론

1	서론

○ 최근 제주도 부동산시장의 과열화에 대한 우려가 지속되면서 그 원인에 대한 논란이 계속되고 있다. 대부분의 언론에서는 투자이민제도와 중국인의 부동산매입을 가장 큰 원인으로 다루고 있다.

- 그러나 2014년 기준으로 중국인의 부동산거래량은 제주도내 부동산 총 거래량중 6.5%에 불과하다. 과연 이 6.5%의 거래만을 문제삼는 것으로 제주도 부동산시장의 급등을 해결할 수 있을까?

- 중국자본 투자유치의 문제는 투자업종의 다변화문제로 접근하여 해결할 문제일 뿐 제주도내 부동산시장의 근본원인이 아니다.

중국자본 투자유치문제에 대한 건전한 논쟁들은 보다 생산적인 분야로의 투자유치, 양질의 일자리를 창출할 수 있는 타겟기업들의 유치전략, 그리고 유치기업들이 매력을 느낄 수 있는 제주도의 여러 인센티브 방안모색에 초점을 맞추어야 한다. “중국자본”과 “부동산”이라는 두 개의 키워드는 상당히 자극적이어서 이슈를 만들기에는 매력적일 수 있지만, 제주도 부동산시장의 가격급등을 해결하는 데에는 도움이 되지 않는다.

- 사회경제구조내에서 발생하는 모든 문제들에는 각각 다른 원인들이 존재한다. 근본원인을 혼동하는 것은 잘못된 해법을 제안하게 만든다. 이는 마치 감기에 관절염약을 처방하는 것이나 마찬가지이다.

○ 이에 본 고는 현재 제주도 부동산시장 가격급등의 문제를 살펴보고 그 근본원인으로 첫째, 수도권중심의 부동산정책을, 둘째, 제주국제자유도시 성공에 대비한 주택정책의 부재를 주장하고자 한다.

- 수도권의 부동산시장이 활황일때는 침체를, 불황일때는 활황을 경험하는 제주도 부동산시장에 수도권중심의 부동산정책은 항상 악영향을 미쳐왔다. 이는 현재에도 유효하다.

- 제주국제자유도시는 1989년 처음 글로벌거점도시로 제안되어 지금까지 3번에 걸친 국제자유도시계획의 수립과 변경이 있었다. 제주국제자유도시의 성공은  유치기업의 증가 그리고 양질의 노동력의 유입등을 통해 인구증가가 필연적이다. 그러나 지금까지 인구증가에 대비한 주택정책수립등은 논의된 바가 없다.

○ 제주도는 현재 국제자유도시성공의 가장 중요한 시점에 와있다. 현재의 부동산가격급등현상에 대해 대비책을 마련하지 않는다면, 제주도민들의 주거환경이 악화될 우려가 있고, 유치기업들의 주거비용상승으로 이탈을 경험할 수도 있다.

-  따라서 제주국제자유도시의 성공을 위해서는 제주도의 독자적인 주택정책 및 부동산시장대책이 필요성이 높은 바, 본 연구는 이를 위한 기초연구로서의 역할을 하고자 한다.

○ 이 글의 구성은 다음과 같다. 먼저 제2장과 제3장에서 현재 제주도 부동산시장의 과열현상을 각각 가격과 거래량을 중심으로 살펴보고, 제4장에서는 가격급등의 문제점을 살펴본다. 그리고 제5장에서는 이에 대한 언인과 대안들을 살펴보고 제6장에서 소결한다.

2	제주부동산시장의 가격급등현황

○ 부동산시장의 과열화 현상을 보기 위해서는 부동산유형별 고찰이 필수적이다. 부동산유형은 토지, 주택(주거용), 비주거용부동산으로 나눌수 있다. 그러나 우리나라에서 이용가능한 통계는 토지와 주택뿐이다.

비주거용부동산은 상가, 오피스, 공장 등을 말하는데 이와 관련된 가격통계는 국내에 존재하지 않는다. 상가와 오피스에 대해서는 국토교통부의 임대료 조사가 있지만, 이는 오로지 서울을 비롯한 7대도시에 대해서만 조사될 뿐 제주도는 조사에서 제외되고 있다.

- 아파트에 대해서는 상대적으로 많은 자료가 존재하는데, 이는 아파트가 토지나 주택에 비하여 표준화된 특성을 가지고 있는데다 거래가 제일 활발하여 가격조사가 용이하기 때문이다.

○ 국민은행에서 작성되고 있는 주택가격매매지수는 서울과 제주의 차이를 극명하게 보여준다. 그림에서 보는 바와 같이, 2008년 1월부터 2014년 12월까지의 주택가격매매지수는 제주의 경우에는 급상승, 서울의 경우에는 하락중인 것을 알 수 있다.

- 이 기간동안 제주도는 43.07%의 가격상승율을 보이는데, 이에 비해 전국은 동 기간중 19.6%상승하였고 서울은 오히려 -2.76%하락하였다.

주택매매가격상승율은 국민은행의 주택매매가격자수를 기반으로하여  [eqn: {P _{t} -P _{t-1}} over {P _{t-1}]을 이용하여 계산하였다. 즉 [eqn: {P _{201412} -P _{200801}} over {P _{200801}}]으로 계산하였다.

자료 : 국민은행

<그림 1> 주택가격매매지수(월별자료)

○ 7년간 각각 43.07%와 -2.76%의 가격상승율을 보인 제주도와 서울에 대해 매년의 가격상승율을 비교해보면, 다음과 같다.

- 실거래가격지수는 2011년부터 서울과 제주의 역전현상을 보이지만, 다음의 주택가격상승율을 보면, 역전현상은 2009년에 발생한다.

자료 : 통계청 e-나라지표

<그림 2> 주택가격상승률

○ 제주도 부동산시장의 가격급등현상을 살펴보는데에 가장 손쉬운 방법은 아파트가격자료들을 살펴보는 것이다. 다음 그림은 한국감정원의 아파트 실거래가격지수인데 2011년을 기점으로하여 서울보다 제주의 실거래가격지수가 더 높아지는 것을 알 수 있다.

일부에서는 제주도 부동산시장의 가격급등을 주도하는 것을 아파트라고 주장하기도 하지만, 이는 착각일 뿐이다. 우리나라 부동산시장 정보환경에서 가장 쉽게 얻을 수 있는 것이 아파트자료 일 뿐이다. 현재 한국감정원의 실거래가격지수는 아파트에 대해서만 작성되고 있다. 그리고 국민은행의 매매전세 가격지수는 아파트, 다세대, 다가구, 단독주택에 대하여 존재는 하지만, 제주도에 대해서는 작성되지 않고 있다.

<그림 3> 서울과 제주의 아파트 실거래가지수 비교

출처 : 정수연(2013), 제주국제자유도시 투자유치제도의 바람직한 발전방향에 관한 연구, 제주발전연구 제17권, p. 336

○ 좀더 미시적으로 살펴보면 제주도 아파트가격의 급상승 현상이 극명해진다. 다음의 그리은 연동대림아파트 26평의 실거래가격을 2006년1월부터 2012년9월까지 그래프로 그린 것이다.

아파트는 가격관련 정보가 가장 많이 공개되고 있을 뿐아니라 표준화된 부동산유형이기 때문에 유사한 매매사례들간의 비교가 비전문가들에 의해서도 쉽게 이루어질 수 있다.토지나 단독주택은 거래가 상대적으로 적기 때문에 해당가격이 구매해도 좋을 가격인지를 매수자가 판단하기 어렵지만, 아파트는 거래도 많고 평형이 같으면 구조나 품질이 거의 같아 비교가 손쉽다.

그래프가 중간에 끊기는 이유는 해당월에는 거래가 없었기 때문이다.

- 해당아파트는 2006년 초반에는 1억8천만원 내외에서 거래되었지만, 2010년 12월에는 2억6천만원 내외에서 거래됨으로서  평당 천만원선을 돌파하였으며, 국토교통부의 아파트 실거래가격 조사자료에 의하면, 2014년 12월 3억5천만원선에서 거래되고 있다.

아파트를 주로 대상으로하여 가격급등현상을 살펴보는 이유는 가격급등을 아파트가 주도하기 때문이 아니라 여러 부동산유형중 가격조사 및 공개가 이루어지고 있는 것이 아파트뿐이기 때문이다. 토지나 단독주택에 대해서는 더 높은 가격상승율을 보이고 있을 수 있다. 다만 조사되지 않고, 공개되지 않고 있을 뿐이다. 정보부족의 부동산시장은 각 개인들의 판단도 흐리게 하지만 정책입안자와 언론인들의 판단도 흐려지게 한다.

<그림 4> 실거래가격추이

- 2006년까지만 해도 제주도 아파트시장은 대규모 아파트단지라할지라도 분양후 미분양이 발생하였지만, 2009년부터는 달라진다. 2009년 당시 이도동에 분양된 한일 베라체아파트는 제주도에서는 처음으로 프리미엄이 5천만원이나 붙었으며, 전국의 아파트시장이 침체를 면치 못하고 있을 때 3.75대 1의 청약경쟁율을 보였다. 사실상 아파트시장의 과열화현상은 이때부터 이미 시작되고 있었다고 보여진다.

- 2009년 당시의 가격과열현상은 양질의 신규주택공급이 너무나 오랫동안 이루어지지 않아 실수요자들이 반응한 것이라고 볼 수 있다. 그러나 2012년에는 청약경쟁율이 36:1까지 높아져 실수요자들만의 반응이라고 보기에는 어렵다.

- 분양권 전매차익을 얻기 위한 시장참여자, 단기간의 가격급상승을 통해 매매차익을 얻기 위한 시장참여자들이 상당수 존재하였다고 판단된다.

<표 1> 아파트 청약경쟁율과 프리미엄

아파트명	분양 시점	분양가 (3.3㎡당)	분양 세대수	청양 경쟁률	분양 지역	분양 당시 프리미엄	프리미엄 (2013.6월)
이도한일 베라체	2009. 03	683-787만원	661세대	3.75 : 1	이도2동	5000	7000
제주아라 스위첸	2010. 10	719만7589원	572세대	5.7 : 1	아라1동	450	5500
제주아라 I'PARK	2011. 11	730만2400원	721세대	4.97 : 1	아라1동	3000	4500
노형 I'PARK	2012. 04	902만3000원	150세대	36:1	노형동	3000	5500

출처 : 정수연(2013), 제주국제자유도시 정주환경개선을 위한 제주지역 주택시장 분석과 정책제언, 제주발전연구원, p.46

○ 아파트가격의 급등현상은 제주도 전체적으로 일반적인 것인가? 그렇지 않다. 이는 일부 지역들에 국한된 현상이다.

- 이를 위해 좀더 미시적으로 살펴보자. 2013년을 기준으로하여 살펴볼 때 제주도의 하위시장들 즉 읍면동별로는 아파트가격분포들이 어떠한가? 다음 표는 부동산114의 2013년 아파트가격자료를 이용하여 아파트 노후정도에 따라 평당가격을 나타낸 것이다.

- 서귀포시를 먼저 살펴보면, 가장 최고 평당가격을 나타내고 있는 것은 중문동이다. 지은지 12년된 아파트가 평당 798만원으로 나타나고 있다.

- 충격적인 것은 서귀포시에서 지은지 10년된 아파트가 그렇다는 것이다. 즉 현재 제주도는 아파트가격급등현상을 보이고는 있지만 그렇다하더라도 오래된 아파트들 상대적으로 저품질의 아파트들이 고가에 거래되고 있다고 판단된다.

○또하나 특징적인 것은 동홍동의 경우 최고가 아파트인 12년된 아파트는 평당 798만원이고 최저가는 지은지 27년된 아파트로서 평당 462만원인데, 이 지역의 평균평당가는 402만원이라는 것이다. 세대수와 다른 요인들을 통제하지 않고 만든 평균이어서 그렇기도 하지만, 이를 통해 알 수 있는 것은 제주시와 서귀포시를 기준으로 만들어지고 있는 아파트가격평균통계들을 신뢰하기 어렵다는 것이다.

- 읍면동별로 지역부동산시장의 이질성이 큰 제주도와 같은 지역은 중앙에서 전국적으로 동일한 기준으로 작성하고 있는 부동산통계들로는 국지적 시장과열현상을 포착하는 것이 사실상 불가능하다. 제주도만의 통계작성이 필요한 이유가 여기에 있다.

<표 2> 서귀포시 아파트 나이(노후정도)별 평균가격

서귀포시	강정동	대포동	동홍동	법환동	보목동	서홍동	성산읍	중문동	서귀포시 평균
나이	353	451	402	329	408	404	355	446	404
3
4
8
9
10
11
12								798	798
13
14			615				355		459
15
17			379						379
18			484						484
19			372						372
20	353		403	329					372
21			473						473
22			363	329				414	375
23			376		408				392
24		451	349					380	369
25			360			404			369
26
27			462						462
30
31
38

자료 : 부동산114 2013년 아파트자료

제주시	건입동	노형동	도남동	도련이동	도련일동	봉개동	삼도이동	삼도일동	삼양이동	삼양일동	연동	용담삼동	용담이동	용담일동	이도이동	이도일동	일도이동	조천읍	한림읍	화북이동	화북일동	제주시 요약
2013	356	672	699	374	408	339	402	523	457	386	554	358	365	389	654	338	422	402	450	391	481	525
3																						997
4															1035							1035
8														389								389
9		1182						626										485				1036
10			890								1013											935
11								548									327			264		356
12		1268				339			457													741
13		984		374	408						823							351				550
14		1021					402				1155					408			450	485		812
15																	384					384
17		514																			514	514
18		412															441					426
19		663													465		661					645
20		404									414	403			392	321	498					405
21	311	439									453						467					445
22	376	400	321					396			414		370		561		545					400
23		447	330								379		372				379				454	413
24		343								386	394	336	331			330	393					364
25	338										630						369					474
26													369		589		380					431
27
30															656							656
31		286	551														471					480
38											663											663

<표 3>

○ 다음으로 제주시를 살펴보자. 제주도 부동산시장 특히 아파트시장에 있어 과열현상의 중심인 연동과 노형동은 읍면동평균은 각각 672만원, 554만원이지만 이에 대해 동의할 사람은 적을 것이다. 이 평균가격은 연동 노형동의 모든 아파트들을 평균냈기 때문이다.

- 반면 아파트 노후정도에 따라 가격들을 평균내보면 전혀 다른 결과가 나온다. 노형동은 지은지 9년된 아파트가 가장 최신인 것으로 나타나고 있다. 이 아파트들의 평균평당가격은 1182만원이며 연동은 지은지 10년된 아파트가 1013만원이다.

이 자료에는 노형동 아이파크 자료가 누락되어 있다.

○  이 분포표를 통해 알 수 있는 것은 첫째, 같은 읍면동이라 할지라도 가격편차들이 상당히 크며, 읍면동평균조차도 시장의 과열현상을 포착하기는 어렵다는 것이다.

부동산은 이질적인 재화이기 때문에 지역별 단순평균의 정보가치가 거의 없다. 모든 개별자료들을 일일이 검토하는 과정없이는 지역부동산시장을 제대로 파악할수 없다. 나아가서 부동산에 대한 전문가 혹은 지역시장에 대한 전문가들 없이는 올바른 시장판단을 하기 어려운데, 이는 아파트를 제외한 부동산유형들 토지, 상가, 오피스들에 대해서는 더욱 그러하다.

- 추가로 다음의 그림을 살펴보자. 다음의 그림은 제주시의 아파트가격들을 이용하여 가격의 퍼진정도를 알수 있게 해주는 Box Plot을 그린 것이다.

출처 : 정수연(2013), 제주국제자유도시 정주환경개선을 위한 제주지역 주택시장 분석과 정책제언, 제주발전연구원, p.40

<그림 5> 아파트가격(읍면동자료)

- 이 그림에서 알 수 있듯이, 제주시라 할지라도 읍면동별 가격편차가 상당히 커서 각 읍면동이 매우 이질적인 시장이라는 것을 알 수 있다.

- 그리고 둘째, 제주도의 아파트들 중 대부분은 2009년 이후 신규분양한 아파트들 외에는 10년이상의 노후한 아파트들이라는 것이다. 제주도의 신규분양시장이 최근 몇 년간 왜 과열되는지를 알 수 있게 해주는 지점이다.

- 제주도에는 현재 신규주택들에 대한 수요가 상당히 존재함에도 불구하고, 신규공급이 너무나 적은 것이다.

3	제주부동산시장의 거래량변화

○ 제주도 부동산시장의 과열화 현상을 올바로 파악하기 위해 가격과 더불어 살펴보아야 할 것은 거래량이다. 가격의 급등현상만을 보면, 많은 사람들이 그 원인에 대하여 심각하게 고민하면서 오로지 눈에 보이는 몇가지 현상에 대해서만 원인으로 생각하기 쉽기 때문이다.

- 제주도 부동산시장의 과열화현상은 중국인의 거래때문인가? 이것은 지금까지 많은 언론에서 다루어왔다. 그러나 거래량은 2014년 기준으로해도 전체 제주도 거래량의 6.5% 에 불과하다. 제주도의 전체 부동산 거래량은  2014년 기준으로 60982건인데, 중국인의 거래는 3949건에 불과하다.

자료 : 한국감정원 부동산거래량 통계

주: 총 거래량 산출을 위해, 순수토지통계(토지만의 거래)와 건축물통계(건물만의 거래 및 토지건물일괄거래)를 합산

<그림 6> 부동산거래량(필지수)

○ 이 6.5%의 거래량만을 통제하면 과연 제주도 부동산시장의 급등현상을 제어할 수 있는가?

- 중국인의 거래는 관계없으니 내버려두자는 이야기가 아니다. 모든 관심이 중국인의 거래에만 쏠려있을 뿐 나머지 93.5%의 거래들에 대해서는 관심이 없다는 것이 문제라는 것이다.

- 아주 극히 작은 일부만을 구성하고 있는 이슈에만 관심을 쏟을 경우, 정작 중요하게 다루어져야할 핵심사안들은 간과되어진다. 보다 양질의 주택을 원하는 도민들의 주택수요와 그에 대한 대응도, 가격급등시 발생하기 마련인 기획부동산의 문제들도 모두 간과된다.

- 가장 큰 문제는 제주국제자유도시의 완성을 위한 정주환경의 조성, 제주국제자유도시의 성공에 대비한 주택공급의 문제도 모두 파묻혀 버린다는 것이다.

- 6.5%의 거래에 대해서도 대응책을 마련하되, 나머지 93.5%의 거래에 대해 더 많은 주의를 기울여야 한다. 현재 제주도 부동산시장의 과열현상에 대한 논의의 초점은 잘못 맞추어져있다.

○ 제주도의 부동산 총 거래량을 건수기준으로 최근 3년간 살펴보면 다음의 그림 및 표와 같다.

자료 : 한국감정원 부동산거래량 통계

주: 총 거래량 산출을 위해, 순수토지통계(토지만의 거래)와 건축물통계(건물만의 거래 및 토지건물일괄거래)를 합산

<그림 7> 제주도의 부동산 총 거래량

○ 그림에서 보는 바와 같이,부동산거래의 거래주체별로 거래량을 살펴보면, 2012년부터 2014년의 기간동안 부동산거래량의 60%이상은 도민의 거래였다.

자료 : 한국감정원 부동산거래 현황통계

주: 총 거래량 산출을 위해, 순수토지통계(토지만의 거래)와 건축물통계(건물만의 거래 및 토지건물일괄거래)를 합산

<그림 8> 부동산 거래량(주체별)

- 면적을 기준으로하면 도민의 거래는 2012년부터 2014년사이 오히려 증가추세에 있다.

○  가격지수의 서울과 제주비교에서도 보았듯이 제주도 부동산시장은 활황에서 과열현상으로 가고 있다. 이는 거래량을 비교해봐도 나타난다. 다음의 그림에서 보듯이, 서울과 제주의 거래량을 비교해보면, 서울은 2006년부터 하락추세에 있다가 2012년부터는 상승추세이지만, 제주도는 지속적으로 상승중이다.

<그림 9> 서울과 제주 거래량비교

○ 이번에는 가장 비교가 용이한 아파트 거래량만을 따로 분리하여 살펴보자. 아파트 거래량을 그래프로 그린후 다항식 추세를 작성해보면, 다음의 그림에서 보듯이 서울은 U자형을 그리고, 제주는 우상향하는 직선을 보여주고 있다.

- 즉 서울은 지속적으로 거래량이 감소하다가 최근 상승하는 반면, 제주도는 계속적으로 상승하고 있다는 것이다. 서울 아파트시장은 지속적 침체를 오랜기간 겪어왔고, 정부의 대책은 이 침체된 시장을 살리는 것에 초점을 맞추어왔다. 그 결과 서울 아파트시장은 일부 회복세를 보이고 있다고 판단된다.

- 그러나 이러한 정부의 대책은 제주도에게는 독이 되고 있다. 제주도 아파트시장은 활황중인데, 서울아파트시장을 살리기 위한 부양책이 제주도에도 동일하게 적용되고 있는 중이기 때문이다.

자료 : 한국감정원 부동산거래현황통계

<그림 10> 서울과 제주의 아파트거래량과 다항식 추세

4	문제점

○ 제주도 부동산시장의 과열화는 여러 가지 문제를 야기한다. 부동산시장의 침체도 문제지만 부동산시장의 지나친 활황도 문제가 된다. 때문에 늘 적절한 정부개입이 필요한데, 부동산시장은 주택시장을 포괄하고 있기 때문에 지방정부의 역할이 더욱 중요해진다.

○ 자본주의 경제에서 호황과 불황은 끊임없이 반복된다. 부동산시장이 침체일 때 이는 경기침체로 이어져 경제에 큰 충격을 준다. 이 때문에 현재 중앙정부는 서울을 비롯한 수도권의 부동산 시장에 적극적인 개입을 하고 있다.

출처 : 정수연(2013), 제주국제자유도시 투자유치제도의 바람직한 발전방향에 관한 연구, 제주발전연구 제17권, p. 337

<그림 11> 부동산시장의 호황과 불황이 경제에 미치는 영향

○제주도 또한 부동산시장 침체와 활황을 반복적으로 겪어왔다. 특히 2003년부터 2006년까지 제주도의 부동산시장은 침체였다. 그러나 2014년 현재 제주도 부동산시장은 앞서 부동산가격과 거래량을 통해 살펴 본 바와 같이, 상당한 활황상태로서 부동산시장경기변동선의 고점에 다다르고 있다.

- 지금은 제주도 부동산시장의 활황이 버블수준이 되지 않도록 정책개입이 절실히 필요한 시점이 되었다. 본 고는 정책개입의 가장 효과적인 대안으로 “주택공급”, 특히 임대주택공급에 대한 정책마련을 제안하고자 한다. 이를 위해 현재의 제주도 부동산시장의 과열화가 가져오는 몇가지 문제점을 살펴보자.

1. 도민 미래삶의 질 하락우려

○ 급등하는 부동산가격 특히 그중 주택가격은 도민의 삶의 질을 크게 악화시킨다. 소득이 크게 증가하지 않았음에도 불구하고, 주택가격이 급격히 상승하게 되면, 주거비용이 크게 상승하게 되기 때문이다.

- 제주도의 경우, 자가주택 소유비중이 서울과 달리 60%에 육박한다. 는 점에서 이 문제가 상대적으로 작을것이라고 생각해서는 안된다. 이 문제는 현재가 아니라 오히려 미래세대의 문제이기 때문이다.

2010년 통계청 주거실태조사 기준으로 제주도는 자가비율이 56.58%로서 전국평균(54.25%)보다 높으며, 전세비율은 전국평균(21.66%)보다 현저히 낮은 5.75%이다. 반면 사글세는 17.3%로서 전국평균 1.30%보다 현저히 낮다.

- 현재 자가주택을 보유한 제주도민들에게는 크게 무리가 없을 것이라고 생각할수 있겠지만 제주도의 미래세대들이 주택구입에 큰 곤란을 겪게 될 것에 문제가 있다.

2. 저품질 주택을 고가에 소비

○ 제주도 대규모 브랜드 아파트들의 가격상승은 특정아파트에 대한 제주도민들의 선호를 보여준다. 그러나 가격상승을 주도하고 있는 연동 노형동의 대규모단지 아파트들 대부분은 분양한지 10년이 넘은 아파트 들이다.

- 서울의 경우, 아파트가격은 대개 분양후 5년-7년사이에 최고가를 보이다가 그 이후 하락하는 경향을 보인다. 그러나 제주도의 아파트들은 그 노후정도에 관계없이 계속적인 상승경향을 보이고 있다.

○이는 대규모 브랜드 아파트들에 대한 수요가 분산될 수 있는 대체재공급이 되지 않고 있기 때문이다. 제주도의 주택보급율은 100%가 넘었지만, 이는 모든 주택유형에 대한 통계이다. 제주도민들의 수요는 “교육여건과 편의시설이 집중된 대단지 브랜드아파트”에 집중되고 있고, 초과수요를 보이며 넘치고 있다.

- 이를 대신할 대체재는 수요가 집중되고 있는 연동 노형동과 유사한 특성을 가지도록 특별히 고안된 새로운 신도시 개발이 아니면 안된다. 그러나 이러한 계획은 고려되지 않고 있다.

연동과 노형동을 대체할 대체재로서 이도이동과 아라동이 집중적인 조명을 받고 있으나, 연동과 노형동을 대체할 정도의 수준으로 교육여건과 편의시설집중이 이루어지는데에는 한계가 있을 것이다. 연동과 노형동의 가격상승을 제어할 새로운 대체재의 공급은 도로조건, 아파트단지들의 집적도모 등 고려해야할 특수요인들이 상당히 많다. 이러한 것들이 신도시개발단계에서 고려되지 않으면, 수요는 분산되지 않을 것이다.

○ 결국 제주도민들은 연동과 노형동의 교육여건과 편의시설집중 등의 입지여건을 포기하지 못한채 오래된 아파트를 고가에 소비할 수밖에 없는 상황이다. 즉 중산층임에도 불구하고 주거품질은 상대적으로 열악한 상황인 것이다.

3. 계층갈등 유발가능성

○ 제한된 공급하에서 대규모 아파트 단지들에 대한 제주도민들의 선호가 높아짐에 따라 주택간 가격격차가 상당히 벌어지고 있다. 아파트 뿐만 아니라 고가의 단독주택들도 속속 들어서면서 주택을 통한 상대적 빈부격차가 가시화되고 있다.

- 고가주택들의 가격상승은 상대적으로 그 외의 주택에 거주하는 주민들로하여금 상대적 박탈감을 야기한다. 서울 강남지역에서 흔히 발생하는 임대주택주민과 고가주택주민간의 갈등은 제주도에서는 지금까지는 생소한 이야기였다. 그러나 이제는 충분히 가능성이 있는 이야기가 되어가고 있다.

- 주택가격이 급상승함에 따라 제주도의 주거문화도 급격히 변화하고 있는 시점이다. 제주도 고유의 “배려하는 주거문화”는 제주도의 발전동력중 하나였으나 이것이 상실될 위험에 처해있다.

○ 주택가격의 급상승에 제동을 걸기 위한 “주택공급정책”과 저소득층의 주거품질을 높이기 위한 “임대주택 및 주거환경개선정책”이 동시에 필요한 이유가 여기에 있다.

4. 이상거래의 확산과 시장교란

○ 부동산시장가격의 급등은 필연적으로 이상거래들을 확산시킨다. 제주도와 같이 읍면동별 하위시장들의 이질성이 큰 지역 그리고 거래정보가 부족한 토지시장의 경우에는 이상거래들이 발생할 확률이 높아진다.

- 다음의 표는 정수연, 김이환(2012)의 연구에서 조사된 실거래 23건을 정리한 것이다. 이 실거래는 2009년부터 2011년사이에 발생 된 것으로서 감정평가사의 정밀한 조사를 통해 분석되었다.

○표에서 보는 바와 같이 총 23건의 거래들은 7개의 그룹으로 구분될 수 있는데, 이는 원래 7개의 토지였던 것이 분할되어 재매도되었음을 보여준다. 하나의 필지가 여러개로 쪼개져서 매매되는 기간은 불과 석달이 되지 않는다.

- 표에서 보는 바와 같이 2009년에는 제곱미터당 13608원에 거래된 토지는 한달뒤 제곱미터당 48911원에 거래되었다. 또한 2011년에는 제곱미터당 12096원에 거래된 필지가 두달반 뒤에 48411원에 거래되었다.

○시장이 과열될 때, 토지시장에서 이와같은 단기간 재매도가 발생할 수 있는 이유는 첫째, 초과수요로 인한 매수자대기상태가 있을 수 있고, 둘째, 토지시장에 대한 정보가 빈약하기 때문이다.

- 이 현상을 바로잡기 위해서는 제주도 전지역에 걸쳐, 단기간매매가 얼마나 되는지를 분석해봐야하지만, 이와 관련하여 분석대상이 되어야 하는 실거래가격자료는 공개되지 않고 있다.

○이러한 단기재매도 사례들은 매도자와 매수자간 정보부족에 의하여 발생한다. 최초 매도자는 자신의 토지 가치가 정확히 얼마나 되는지를 판단하지 못한채 매매한다. 그전에 인근지역의 거래가 없어 비교대상이 없었기 때문이다. 최종매수자는 자신의 매입가격이 타당한 가격인지를 모른채 매입한다. 해당지역 토지시장에 대한 정보를 모르기 때문이다.

- 정보부족의 부동산시장에서 이러한 최초매도자와 최종매수자의 거래는 시장을 교란시킨다. 가격은 단기간에 급등한다. 그리고 지나치게 높은 가격은 향후 해당지역의 개발사업에 있어 부담이 된다. 실제가치보다 부적정하게 높게 거래된 가격이 향후 개발사업관련 보상시에 근거로 제공될수 있기 때문이다.

<표 4>제주도 제주시 성산읍 난산리의 필지별 실거래가격과 조사사항(단위 : 1000원)

일련번호	그룹번호	거래가1			거래가2			매수자 지역	지분거래여부	정상성여부	특이사항
		총액	거래시점1	단가/㎡	총액	거래시점2	단가/㎡
1	1 그룹	127,700	09.11.16	13.608	161,700	09.12.07	48.911	외지	-	×	-
2					86,994	09.12.23	48.873	외지	-	×	-
3					129,360	09.12.04	48.907	외지	-	×	-
4					80,850	09.12.23	48.911	외지	-	×	-
5	2그룹	인접시점에 거래없음			85,950	11.06.10	15.676	외지	-	○	-
6
7	3그룹	60,000	10.09.28	12.085	79,300	10.10.08	47.800	외지	-	×	-
8					85,000	10.11.01	51.422	외지	-	×	경매발생
9					84,150	10.09.29	50.907	외지	-	×	-
10	4그룹	123,720	10.08.17	12.100	83,000	10.10.13	42.347	외지	-	×	-
11					126,080	10.09.24~10.26	47.667	외지	지분	-	-
12					158,400	10.09.24	47.913	외지	-	×	-
13					110,320	10.09.24	47.675	외지	-	×	-
14	-	인접시점에 거래없음			16,830	10.10.27	51.000	외지	지분	-	-
15	5그룹	69,700	11.06.24	12.096	59,400	11.08.22	44.932	외지	-	×	-
16					거래되지 않음			외지	-	×	-
17					32,000	11.09.08	48.411	외지	-	×	-
18					거래되지 않음			외지	-	×	-
19					22,000	11.08.30	44.400	외지	지분	-	-
20	6그룹	인접시점에 거래없음			62,200	11.06.22	2.932	도내	-	△	-
21		인접시점에 거래없음
22		인접시점에 거래없음
23	-	1,000	09.06.08	3.937	8,000	09.11.27	31.496	도내	-	×	진입로거래

출처 : 정수연, 김이환(2012), 부동산 실거래가격조정제도 도입을 위한 일고찰, 감정평가학논집 제11권 제1호, p.27

5. 제주국제자유도시성공의 장애요인

○앞서 열거한 4개의 문제점보다 더 큰 문제는 제주도 부동산시장의 과열화가 제주국제자유도시 성공의 장애요인이 된다는 것이다.

○ 토지가격의 급등은 향후 계속적인 투자유치를 해야하는 도정에 상당한 부담이 될 것이다. 토지를 매입하건, 임대를 하건간에 유치기업들은 부지를 마련하는데에 상대적으로 더 높은 비용을 지불하게 될 것이다.

○ 주택가격의 급등 또한 도민만의 문제가 아니라 유치기업들의 문제로 이어질 것이다. 투자유치된 기업들이 고용한 노동력들은 제주도에서 주택을 매입 또는 임대하여야 하나 양질의 주택부족과 주거비용의 급상승에 직면하게 될 것이다.

- 싱가포르의 경우, 최근 몇 년간 주거비용의 급상승으로 다국적기업들의 이탈을  경험한 바 있다. 이러한 경험은 제주국제자유도시의 성공을 위해서는 반드시 주택가격안정화정책이 필요하다는 것을 보여준다.

○ 국제자유도시의 성공적인 추진을 계속해 나가기 위해서는 현시점에서 더 높은 가격상승이 도래하기 전에 제주도의 자체적인 부동산정책을 수립하여 이에 대처하여야 한다.

5	원인과 대책

1. 원인

1)지역부동산시장에 역행하는 수도권중심의 부동산대책들

○ 제주도 부동산시장의 과열현상의 원인은 무엇인가? 가장 큰 원인은 수도권중심으로 수립된 부동산대책들이 제주도에 동일하게 적용된다는 것이다. 이것이 가장 큰 원인이다.

- 서울부동산시장과 제주도 부동산시장은 현재 경기역전현상이 나타나고 있다. 즉 현재 서울부동산시장은 침체이지만, 제주도 부동산시장은 활황을 겪고 있다.

- 그리고 서울 부동산시장을 위한 경기부양책은 제주도의 활황부동산시장에 기름을 붓는 격이 되고 있다. 즉 서울을 중심으로 만들어진 부동산대책들이 제주도에도 동일하게 적용됨으로서 제주도 부동산시장의 과열을 더욱 부채질하는 효과를 가져오고 있는 것이다.

<그림 12> 과열된 제주부동산시장에 적용되고 있는

수도권중심의 부동산경기부양정책들

○그림12와 다음의 표에서 보는 바와 같이, 2008년부터 2014년사이 제주도의 가격상승율은 43.07%였음에도 불구하고 동기간 계속적으로 부동산경기부양책이 실시되었다.

<표 5> 이명박정부의 부동산경기부양 대책들

발표일시	대책명칭
2008.6.11	지방미분양 대응방안
2008. 8.21	주택공급 기반강화 및 건설경기 보완방안
2008.9.19	도심공급 활성화 및 보금자리 주택 건설방안
2008.10.21	가계주거부담 완화 및 건설부문 유동성 지원, 구조조정방안
2008.11.3	경제난국 극복 종합대책
2009.8.27	전월세 지원방안
2009.8.27	서민주거안정을 위한 보금자리주택 공급확대 및 공급체계개편방안
2010.4.16	도시 소형 주택 공급 활성화 대책
2010.4.23	주택 미분양 해소 및 거래활성화 방안
2010.8.29	실수요주택거래 정상화와 서민 중산층 주거안정 지원방안
2011.1.13	전월세 시장 안정방안
2011.8.18	전월세 시장 동향 및 안정방안 보완대책
2011.3.22	주택거래활성화방안
2011.5.1	건설경기 연착륙 및 주택공급 활성화방안
2011. 8.18	전월세시장 동향 및 안정화방안
2011.12.7	주택시장 정상화 및 서민주거안정 지원방안
2012.5.10	주택거래정상화 및 서민중산층 주거안정 지원방안

출처 : 김종인, 2014,  정부의 주택정책 진단 및 향후과제 - 역대정부의 주택정책 진단 및 정책에 대한 주거소비자인식을 중심으로-, 여의도연구원, p.11

○ 박근혜정부들어 특히 2013년부터 도입되고 있는 정부의 부동산시장활성화대책들은 제주도의 주민들에게 “부동산을 사라”는 시그널을 주고 있다. 더 낮은 이자율, 더 많은 대출이 가능함에 따라 제주도 주민들은 현재의 부동산가격상승기에 “더 많은 가격에 기꺼이 대출금을 지불하는 행태”를 권유받고 있는 것이다.

<표 6> 이명박정부의 부동산경기부양 대책들

발표일시	대책명	발표명칭	주요 내용
2013.4.1	4.1대책	서민주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책	양도세취득세 면제 및 거래세 완화를 통한 전세->매매유도
2013.7.24	7.24후속대책	4.1 대책후속 세부실행방안	공공분양물량 축소를 통해 공급과잉해소 및 준공후 미분양 감소
2013.8.28	8.28전월세 대책	서민,중산층 주거안정을 위한 전월세 대책	공유형 모기지, 취득세 인하 등을 통해 전세수요 매매전환 유도
2014.7.24	7.24대책	새경제팀의 경제정책 방향(주택시장 정상화)	LTV,DTI 규제완화, 실수요자 범위 및 지원확대, 주택공급규제 개선
2014.10.30	10.30 부동산대책	서민주거비 부담완화 대책	매입과 전세 임대 집중공급, 기업형 임대사업과 육성, 영구임대주택의 순환율 제고, 보증부 월세 가구 지원강화

출처 :김종인, 2014,  정부의 주택정책 진단 및 향후과제 - 역대정부의 주택정책 진단 및 정책에 대한 주거소비자인식을 중심으로-, 여의도연구원, p.13

○ 서울 부동산시장의 경우, 경기침체를 강하게 견인하는 부동산시장을 부양하기 위해서는 그러한 정책이 타당할 수 있다. 그러나 제주도와 같이 과열되고 있는 시장의 경우에는 부작용을 유발할 수 있는 정책이 된다.

○수도권을 중심으로 수립된 부동산정책이 비대칭적 경기를 경험하는 지방에 악영향을 미치는 일은 이번만이 아니다. 강황식(2007)에 의하면 수도권 시장활황기에 지방은 불황을 겪었고, 수도권중심의 규제정책이 지방 부동산시장에 악영향을 미쳤다. 수도권이 활황일 때 지방은 불황이었다는 것이 다를뿐 현재 제주도부동산시장이 겪고 있는 현상과 동일한 현상이 과거에 이미 있었던 것이다.

“집값급등을 막기 위해 강화된 수도권규제를 피해 지방으로 내려간 공급쏠림현상으로 촉발된 공급과잉에다 대출규제강화등에 따른 수요위축까지 겹쳐 지방시장이 이중고를 겪고 있다. 이에 따라 부산, 대구 등 지방권 주택업계는 물론 자치단체나 주민들까지 나서 투기과열지구 해제등 규제완화를 강력하게 요구하고 있는 상태이다(강황식, 2007, 지방투기과열지구 해제 늦출 이유없다, 주택과 사람들, 한국주택협회 p. 54)

○ 수도권과 지방의 부동산경기 역전현상 그리고 수도권중심의 부동산대책의 악영향은 반복되어왔다. 그럼에도 불구하고 지방의 부동산경기상황에 적합한 독자적인 부동산정책, 주택정책은 마련되지 않고 있다.

- 이 문제는 제주도의 경우에는 더욱 심각하다. 제주도는 국제자유도시를 표방하고 있고, 향후 성공적으로 제주국제자유도시가 안착할 경우, 급격한 인구증가가 있을 것이고, 토지수요는 증가할 것이며, 부동산가격은 상승할 것이다. 수도권과의 경기역전현상은 다른 지역보다 더욱 강하게 나타날 것이다.

2)국제자유도시의 성공에 대비한 부동산정책 부재

(1)국제자유도시성공으로 인한 인구증가에 대비한 주택정책 부재

○ 세계적인 글로벌 거점도시들 대부분이 주택가격의 급등을 경험한다. 홍콩과 싱가포르는 현재 아시아에서 가장 주택가격이 높은 도시들이다. 투자유치의 성공, 글로벌거점으로의 전환은 필연적으로 부동산가격의 급등을 야기한다.

- 인구유입과 유출의 차이를 나타내는 순이동인구는 2007년 -2928명으로 최저점을 찍었다. 그러나 그 이후 2008년부터 순이동인구의 마이너스 폭은 줄어들기 시작하였고, 2010년부터는 유입이 유출보다 더 크게 나타나기 시작하였다. 2014년 기준으로 현재 순이동인구는 11,112명이며, 인구성장율은 2.3%로서 전국이 인구감소를 겪는 것과는 대조적인 제주도만의 고무적인 현상이다.

<그림 13>제주도 순이동인구 및 주민등록인구 변화추이

○ 제주도의 인구유입은 일시적인 현상으로 보기 어려우며, 향후 제주국제자유도시의 성공적 추진이 계속된다면, 인구증가는 계속 될 것이다. 2008년 이후 관광객 오백만을 탈피하여 가파르게 증가세를 보이는 관광객수도 제주도의 구조변화를 보여주고 있다.

<그림 14> 관광산업의 호황과 제주경제의 구조변화

○ 인구증가, 관광산업의 호황은 부동산수요증가와 지역내 통화량 증가 즉 유동성증가로 이어져 부동산가격상승을 유발하게 된다. 그럼에도 불구하고, 부동산시장 특히 도민들의 삶의 질을 좌우하는 가장 중요한 주택시장에 대한 정책들은 국제자유도시 개발계획에서 다루어지지 않았다.

- 이제라도 제주국제자유도시의 성공, 그리고 제주미래비젼 수립시 목표인구에 대비한 주택공급정책이 검토되어야 한다.

○  제주도는 성장발전의 임계점을 지나 성장을 더욱 확산시켜야할 기점에 와있다. 이를 위해서는 유치기업들을 위한 부동산시장안정화방안 뿐 아니라, 투자유치의 최종목표인 도민들의 삶의 질을 높이기 위한 주택시장안정화대책도 수립되어야 한다.

- 만약 지금 시점에서 그와 같은 대책을 수립하지 않고 방기할 경우, 제주국제자유도시의 성공과 안착은 불투명해질 수도 있기 때문이다.

출처 : 정수연(2010), 제주특별자치도 투자진흥지구의 문제점과 개선방안, 제주특별자치도 투자진흥지구 세미나, p.5를 재구성

3)개발사업으로 인한 부동산가격상승 대책부재

○제주국제자유도시의 건설과 같은 대규모 개발사업은 필연적으로 인근의 부동산가격상승을 유발하기 마련이다. 그러나 지금까지 제주국제자유도시 개발계획들은 투자자를 어떻게 하면 더 많이 유치할수 있을 것인가에 초점을 맞추어 왔을뿐 개발사업으로인한 파급효과들을 지역부동산시장차원에서 검토한 바가 없다.

- 특히 제주도는 국제자유도시 개발사업 뿐 아니라, 지속적으로 택지개발사업이 이루어져왔다. 이에 따라 이 개발지구를 중심으로 토지가격은 지속적으로 상승해왔다. 학계에는 택지개발사업이 인근 토지가격에 미치는 영향이 분명히 존재함을 규명하는 연구들이 상당수 존재한다.

<표 7> 개발사업의 부동산가격 영향에 관한 연구들과 정책제언들

저자	정 책 적 제 안
(연도)
강호제	·대규모의 정부주도 개발 사업은 반드시 개발계획의 공표이전에 기대가치 상승에 대한 보완책을 마련해야 함.
전명진(2010)	·다수의 개발후보지를 동시에 검토함으로서 투기적 가수요를 분산시키는 정책이 필요함.
이동선	·개발계획이 수립 이전에 상당 부분의 지가 상승이 일어나므로 지자체별로 이에 대한 철저한 관리가 필요함.
(2001)	·지가상승을 최대한 방지하기 위해서는 추가 상승분 환수에 대한 적절한 세제 연구필요.
박승철	·택지개발예정지구 지정단계에서부터 택지개발 주변지역에 대해 토지거래 허가지역 지정 등 체계적인 택지개발계획이 필요.
(2009)	·사업지구내 토지소유자들에게는 기존에 부여하고 있는 혜택(예,연접지역토지매입시낮은취등록세율적용등)보다나은기회를제공하여야함.

출처 : 김신덕, 정수연(2013), 제주첨단과학기술단지 개발사업이 인근지역의 토지가격변화에 미친 영향에 관한 연구, 지역연구 제25권 제3호. p.65 재구성

○ 택지개발사업의 개발효과외와 더불어 개발로 인한 보상금이 시중에 풀림에 따라 유동성이 증가하고, 부동산가격은 더욱 상승하기 마련이다. 향후에는 이러한 미래파급효과들을 감안하여 국제자유도시개발계획에 부동산가격상승에 대한 대책들이 함께 수립되어야 할 것이다.

4)지역부동산시장의 시그널역할을 할 통계부족

○ 본 연구에서 사용한 실거래가격정보는 거래량을 비롯하여 여러 가지 정보를 담고 있으나, 중앙정부에서 독점화되는 정보이다.

- 부동산유형중 일반에게 공개되는 정보는 공동주택(아파트, 다세대)과 아파트 뿐이며 정보보호를 이유로 지번을 공개하지 않고 있다.

<표 7> 실거래가격 공개자료의 사례

시군구	주택유형	연면적(m2)	대지면적(m2)	계약일	거래금액(만원)	건축년도	도로명
제주특별자치도 서귀포시 강정동	단독	89	239	1~10	6,000	1983	용흥로38번길

○  실거래가격정보를 서로 비교할 수 없도록 공간적으로 보여주지도 않고 있다. 오로지 한 개의 가격을 선택하면, 그것의 위치를 웹지도상에서 파악할 뿐이다. 이에 따라 지역정책수립을 위한 정보가공에 상당한 비효율성이 발생하게 된다.

- 부동산을 매수 또는 매도하려는 소비자가 인근의 거래들을 공간적으로 확인할 수 있다는 것은 무엇을 의미하는가? 특히 하나의 필지들에 대하여 과거사례까지 모두 확인할 수 있다는 것은 최소한 앞서의 사례에서처럼 석달간 4배 높은 가격에 매수하는 소비자를 방지할수 있다는 것을 의미한다.

- 해당 실거래가격의 이상성판단에는 감정평가사와같은 전문가의 판단이 필요해지기는 하나, 최소한 시장에는 합리성이 증가할 수 있을 것이다.

○ 미국에서는 주택가격들을 서로 비교할 수 있도록 지도공간에 뿌려주며, 일반인들에게 모두 공개함으로서, 주택소유자들로 하여금 합리적인 판단을 가능하도록 해준다.

- 이에 비하여 우리나라, 특히 제주도와 같이 소규모 지역에서는 근거부족에도 불구하고 시장을 교란시킬만한 파급효과를 가지는 “확인불가능한 허위정보-얼마에 거래됫다더라 또는 누가 샀다더라”와 같은 것들이 만연하고 있으며 시장의 불안감을 더욱 가중시키고 있다.

- 중앙정부에서 관리되고 있는 부동산가격정보들은 “공개하고 있는가”에 대해서 “하고 있다”라는 대답은 가능하지만, 그 공개의 수준이 “타당한가”에 대해서는 "타당하다“는 대답이 나오기 어려울정도로 낮은 수준이다. 정책의 낮은단계에 해당하는 “하고 있다”라는 대답은 가능하나, 정책의 높은 단계에 해당하는 “실효성이 있는가”에 대해서는 대답하기 곤란할 정도이다.

○ 제주국제자유도시의 성공적 안착을 위해 자체적인 부동산정책을 수립하기 위해서는 정책수립의 근거가 되는 기본통계들이 기반이 되어야 한다. 현재 제주도의 가격급등현상에 대해서는 근거없는 소문만이 있을 뿐 제주도 부동산시장 전체를 포괄하는 통계자료들이 존재하지 않고 있다.

- 제주도만을 위한 부동산시장 조기경보시스템이 필요한 시점이며, 이를 위해 도정은 도에서 통합관리할수 있는 부동산정보관리시스템을 구축할 필요가 있다. 이를 통해 부동산시장의 급등현상을 국지적인 현상인지 혹은 전역적인 현상인지를 판단하고, 국지적 현상일 경우에는 이를 도민들에게 정확하게 알림으로서 불필요한 논란을 감소시켜야 한다.

- 전역적인 현상으로 판단될 경우에는 신속히 이를 판단하여 대책을 수립하여야 한다. 시장이 과열되어 비이성적인 시장행위들이 만연할 경우, 시장의 급등현상은 걷잡을수 없이 확산될 수 있기 때문이다.

2. 대책

○제주도 부동산시장의 급등현상을 진정시키기 위해, 그리고 한발 더 나아가 제주국제자유도시의 안착을 위해서는 무엇을 해야할 것인가? 규제는 과연 유일한 해답이 될 수 있을 것인가?

- 과거 시행된 정책들중 해답을 찾고자 한다면, 투기지역지정제도를 검토할수도 있다. 그러나 신중해야한다. 과거 참여정부는 여러 규제정책들,  투기지역, 투기과열지구, 주택거래신고지역, 토지거래허가구역등의 정책들을 실시했지만 초기에만 잠시 효과가 있었으며, 시장은 결국 더 높은 가격으로 규제에 화답했다. 김준현(2007)에 의하면, 규제가 실시된 2003년 3월-2007년 2월까지 서울의 주택가격은 오히려 36.3%상승했다.

- 학계에서도 가격규제의 효과를 긍정적으로 보고 있지 않다. 김주영(2005)의 연구결과에 의하면, 토지거래허가제와 투기지역지정이 서울시 토지가격에 유의한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 원경호 외(2005)의 연구에 의하면 투기지역지정은 일시적으로 가격상승을 둔화시키기는 하나 다시 상승세를 유지하게 된다.

○규제는 쉽다. 그리고 행정편의주의적이며, 제안편의주의적이다. 규제는 오늘 실시한다고 말하고 내일 “거래가능”과 “거래불가능”의 지시만 국민들에게 내려주면 된다. 쉬운 만큼 효과도 적다.

또한 읍면동 단위로 이질적인 부동산시장, 심지어 한 읍면동내에서도 가격편차가 큰 제주도에 시군구단위로 평균낸 지가변동율 또는 매매가격지수를 이용하여 투기지역을 지정한다는 것 자체가 불합리하다. 이 때문에 효과적인 규제조차도 되기 어렵다.

○많은 노력을 감내하여야만 가능한 정책이 대부분 좋은 효과를 가져온다. 현재 제주 부동산시장에는 “주택공급”외에는 보다 더 효과적인 방법이 있기 어렵다.

- 규제를 실시한다하여도 부동산시장 특히 양질의 주택이 부족하여 끓어오르고 있는 주택수요는 여전히 존재하기 때문에 시장안정화에 규제가 효과적으로 작용하기 어렵기 때문이다. 초과수요를 진정시키는 최선의 방법은 주택공급이다.

1) 제주특별자치도 주택청 신설

○향후 제주국제자유도시의 성공을 예견한다면, 그리고 그 성공을 위해 정책을 계속 추진할 예정이라면, 제주도 전체의 주택시장과 부동산시장을 총괄할 계획과 주체가 필요하다. 싱가포르의 주택청(Housing Development Board)을 벤치마킹하여 양질의 주택을 저렴한 가격에 공급할 방안을 마련하여야한다.

이에 대해서는 이현정 외(2010), 박미선(2014), , 진미윤 외(2005), 김민경 외(2009) 참조

- 이 주택청이 중심이 되어 제주도 중산층 및 저소득층을 위한 주택공급계획을 수립하고, 재원을 마련하며, 제주도내 부동산시장의 조기경보시스템을 구축하여 부동산시장의 안정화를 지속적으로 추구해나가는 것이다.

- 제주도 자체의 기관신설은 첫째, 수도권중심으로 이루어지는 부동산대책에 제주도 부동산시장이 좌우되지 않게 하기 위함이다. 그리고 둘째, 제주국제자유도시를 추진함에 있어, 국제자유도시의 위상에 맞는 주택개발청을 운영하기 위함이다. 제주국제자유도시가 성공할 경우, 제주도는 수많은 외국인들이 제주도민화할 것이다. 기존의 제주도민의 공동체와 새로운 국제적인 제주도민들이 융화활수 있도록 하는 새로운 주거문화의 주도계획또한 이 기관을 중심으로 이루어져야 할 것이다.

○ “주택”은 단순히 거주의 공간만이 아니다. 특히 제주국제자유도시에게 있어 “주택”이란, 제주도 공동체들의 융화의 공간이며, 유치기업들의 중요한 정주환경이며, 저소득층과 고소득층간의 융화, Social Mix의 공간이다.

2) 저소득층을 위한 임대주택공급 정책과 주택기금신설

○ 기관설립을 위해서는 매우 오랜 기간이 걸릴 것이다. 이의 추진과는 별도로 저소득층을 위한 임대주택 공급에 관한 정책이 수립되어야 한다. 고가주택주민과 저가주택주민간의 계층화가 고착화되면 이는 사회갈등으로 변모하고, 이는 제주도의 성장동력을 상당부분 잠식하게 될 것이다.

- 임대주택공급과 임대주택의 Social Mix, 그리고 인근의 주택단지로부터 차별받거나 고립되지 않는 커뮤니티의 계획과 조성은 향후 제주도 내 가장 중요한 화두가 되어야 한다.

○저가주택 즉 저소득층의 주거품질은 끌어올리고, 고가주택의 가격은 안정화시켜 그 갭을 줄여감으로서 부동산가격급등으로 발생할 수 있는 계층갈등의 문제를 방지하여야 한다.

○양질의 임대주택을 저가에 공급하기 위해서는 재원조달이 필수적이다. 이를 위해 제주도 주택기금신설을 제안하고자 한다. 주택기금은 제주도내 투자자본들과 유치기업들, 관광수입의 일부를 기부받음으로서 조성하는 방안을 검토하도록 한다.

- 이를 통해, 제주도에 투자하는 기업들은 제주도민들의 삶에 직접적으로 기여하는 기회를 얻게 되며, 제주도민들은 제주국제자유도시의 개발이 도민의 삶의 질을 높여주는 직접적 계기라는 것을 인지하게 될 것이다.

3) 중산층을 위한 수요분산정책

: 대체주거지역의 신중한 선택과 개발

○ 중산층의 주택에 대한 초과수요에 대해서는 대체주거지역의 개발이 시급한 상황이다. 단순히 토지가격이 저렴한 곳만을 찾아 개발한다면, 반드시 실패하게 될 것이다. 현재 중산층이상의 수요자들의 주택수요특성을 면밀히 파악하고, 대체주거지역의 입지를 결정하여야 한다.

6	결 론

○ 국제자유도시의 성공으로 가는 과정에서 인구증가, 투자유치기업의 증가, 국제화에 따른 외국인 주민의 증가 그리고 주택시장의 변화는 모두 필연적이다.

- 홍콩과 싱가포르 등 국제화된 도시들의 역사적 경험들은 제주국제자유도시 성공에 반드시 주택시장의 문제가 발생할 것임을 보여준다.

○ 제주도는 아직까지는 홍콩과 싱가포르가 겪었던 급격한 주택가격급등현상까지는 가지 않았으나, 그 초기단계에 진입하고 있다고 판단된다. 국제자유도시의 성공을 위해서는 속히 제주도만의 독자적인 주택정책 특히 주택공급대책을 마련하여야 한다.

○ 제주국제자유도시는 도민들의 경제적 삶의 질을 높여줄 홍콩과 싱가포르와 같은 국제화된 도시가 되어야 한다. 그러나 홍콩과 싱가포르가 겪었던 부작용들을 최소화하고 피할 수 있으려면, 미리 정책적으로 대비하여야 한다. 그 대비의 가장 중요한 지점은 주택정책이다.

○ 어떤 제주국제자유도시를 꿈꾸는가? 홍콩과 싱가포르처럼 다국적기업들의 본사가 입지하는 도시, 그리하여 양질의 일자리가 풍부한 도시, 나아가 대한민국의 글로벌거점으로서의 역할을 할 수 있는 대표적인 도시가 되기를 바랄 것이다.

○ 그러나 이것만으로는 부족하다. 숲 그리고 오염되지 않은 청정환경이 보전된 홍가포르. 그것은 아마도 적절한 개발규제 혹은 지속가능개발정책으로 가능할 것이다.

- 나아가 저렴한 주거비용으로 주택마련에 불안을 느끼지 않아도 되는 홍가포르, 그리하여 제주도민들도 지역을 떠나지 않고, 유치된 기업들도 이탈하지 않는 “제주도민이 행복한 홍가포르”. 그것은 신속한 주택정책수립을 통해서만 가능할 것이다.

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