민선 5기 제주특별자치도정, 사회복지아젠다 정책수용의 현재와 과제

사회복지미래연구회장 고 현수

1. 2010년 사회복지아젠다 제안과 의미

가. 제주도 사회복지정책계획 연혁과 문제

❍ 사회복지정책은 사회문제를 해결하기 위한 대응방안으로 사회문제를 해     결하기 위한 사회적 욕구,요구에 대하여, 정부(자치단체)가 이를 정책의      대상으로 인지하고 대안을 형성하여 집행하고 평가하는 과정

❍ 합리적 정책결정(rational policy making)의 일반적인 과정은 문제의 인      지와 목표 설정, 정보의 수집 및 분석, 대안의 탐색 및 선택에 이르는       일련의 동태적이고 연속적인 과정을 거침

❍  제주지역에서 사회복지정책계획의 시초는 1996년 개발했던 ‘제주형 사회복지시책      (모형) 개발’사업이라 할 수 있음. 제주도의 복지공동체 정신인 ‘수눌음’을 계승          하여 발전시키겠다는 취지로 제주도가 주도하여 개발한 ‘제주형사회복지시책’에서       는 노인․장애인․여성 등 취약계층과 사회복지전달체계에 대해 중장기적인 추진일      정을 세우고 이에 기초한 사업을 시행코자 하였음.

❍ 이보다 앞선 1994년 ‘제주도종합개발계획’에서 사회복지에 대한 원론적     언급이 있었고 1999년 제주도개발특별법과 이은 2차 제주도종합개발계획,     2004년 국제자유도시추진개발계획 등에서 장애인복지 등 계획에 대한 언     급이 있으나 이 모든 계획은 계획단계에 머문 것으로 추진된 것이 없기     때문에 효용가치를 갖는다고 할 수 없음

❍ 제주시의 경우 2003년 ‘제주시 사회복지발전 5개년계획(2004-2008)’을 세     웠으나 이 역시 사문화 되었고 2개 시(제주시,서귀포시)와 2개 군(북제주     군,남제주군)의 지역복지협의체가 주도한 시․군별 ‘지역사회복지계획        (2007-2010)’계획도 도에서 이를 바탕으로 재계획하였지만 통합행정시 출     범으로 유야무야 되었음. 이후 행정시로 재편된 후 2010년에 2011년에서     2014년을 시간적 개념으로 하는 행정시와 도지역복지계획이 수립되었음.     지역복지계획에서는 예산투자 중장기계획을 담고 있으나 실제로 계획과     연계된 년도별 예산투자가 이루어지지 않음으로서 페이퍼용 계획으로 전     락되고 있다는 지적이 다수임.

❍ 특히 지역의 경우 관과 민간 문제의 인지와 대안탐색, 선택 및 평가과정     이 단절되거나, 관료로의 일방향적인 경우 및 비전문적, 몰이해된 정치적     정책결정현상들이 현저하고, (정책)결정 후 결여된 정당성을 메우려 하는     현상들도 적지 않다는 지적

예) 서귀포재활센터 설치 졸속추진, 사회복지관의 특정지역 밀집과 불균형 등

나. 2010 사회복지아젠다포럼의 결성과 의제 제안, 의의

❍ 2010년은 도지사 및 도의원을 선출하는 지방선거가 있었던 시기로 민간      사회복지계에서는 그동안 복지정책의 결정과정에서 민간의 산발적,개별     적 혹은 수동적 정책과정의 개입방법에 대해 반성하고 선거기간을 통해     집단적 의사를 표출하자는 움직임이 있었음.

❍ 이를 조직화한 것이 “2010 제주사회복지아젠다포럼(이하, 아젠다포럼)”      으로 직능단체들과 개별단체의 집합적 조직으로서 총 11개 단체가 가       맹함(제주특별자치도아동복지협회,제주특별자치도노인복지협회,제주특별자     치도재가노인복지시설협회,한국부랑인복지시설연합회제주지회,한국정신요     양협회제주지회,제주특별자치도지역자활센터협회,제주특별자치도사회복지     관협회,제주아이사랑협의회,한국장애인복지시설협회제주도협회,제주여성인     권상담소·시설협회,사회복지미래연구회)

❍ 아젠다포럼에서는 가맹단체별로 지방선거에 도지사후보들에게 제안할       의제를 받았고 정책자문단(제주한라대학교 홍연숙교수,제주관광대학교       전영록교수,탐라대학교 권순용교수,제주대학교 남진열교수,제주산업정보     대학교 고보선교수,제주특별자치도의회 고현수 정책자문위원)에서 복지의     제를 취합,보편적 의제로 7개를 선정하여 도지사후보(한나라당 현명관 후     보,민주당 고희범후보,무소속 우근민후보)측에 공개 제안하였으며 공개장     소(한라체육관)에서 사회복지종사자들에게 답변토록 요청함

❍ 이에 대한 우근민 후보의 답변내용을 요약하면 <표1>과 같음. 우근민      후보는 7개의 아젠다 중  5개는 수용(사회복지예산 25%확보,사회복지기본     조례 제정,사회복지종사자 처우개선,사회복지전달체계 개선,제주지역 한국     사회복지연수원 유치)하였으며 ‘복지특보 및 개방형직위 도입’은 적극 검     토하는 선의 부분 수용하였고, 복지정책을 연구하고 복지기금의 심사,집     행기능의 ‘제주특별자치도복지재단 설립’은 제주발전연구원의 기능을 강     화하는 방향으로 수용불가 입장을 밝힘

<표1> 우근민 후보 아젠다 답변 내용 요약

년번	아젠다	답변내용
1	사회복지예산 25% 확보	수용 ⇒ 연차별 25% 확보(임기내)
2	사회복지기본 조례 제정	수용 ⇒ 도민복지증진 및 복지종사자 권익증진을 위한 제도
3	사회복지종사자 처우개선	수용 ⇒ 처우개선비 상향조정(최고 20만원 까지), 종사자복지카드 발급(전국최초)
4	사회복지전달체계 개선	수용 ⇒ 공공사회복지.민관 파트너쉽, 민·관 간 교류와 환류시스템 개발 등
5	복지특별보좌관 임용 및 개방형 직위 신설	부분수용 ⇒사회복지공무원 활용 우선, 특보와 개방형 직위신설은 향후 적극 검토
6	제주특별자치도복지재단 설립	수용불가 ⇒ 제주발전연구원 기능 강화
7	제주지역 한국사회복지연수원 유치	수용 ⇒ 민관 TFT구성(부지는 도유지 등 확용,건축은 국비포함,운영비는 보건복지부 지원과 이용료 )

❍ 복지아젠다 결성과 후보를 대상으로 한 제안의 의미는 사회복지계의 정    치세력화의 측면에서 집단체 구성을 경험했다는 것이며, 사회복지현장의     보편적 의제를 발굴하고 이를 실행하면서 도정의 복지정책방향에 대해 큰    틀을 제기했다는 점임. 하지만 다수 복지현장이 참여했지만 모두가 참여한    것은 아니라는 점, 협치적 관점에서 당선 후 도정과 파트너쉽을 통한 개입    과 참여가 필요함에도 이에 대한 후속참여 부재로 약속부분에 대해 완      전한 공약화 이행과 실천을 담보하지 못했다는 점은 큰 한계임

2. 민선 5기 도정의 복지아젠다 수용현황과 문제

❍ 앞에서 지적했지만 7개의 아젠다 중 부분수용을 포함하여 5개를 수용하였     지만 당선 후 실제 당선 후 공약실천과제에는 복지특보 및 개방형직위 신설,    한국사회복지연수원 유치는 인수위원회와 이후 공약실천위에서 제외되었으며    -제외의 의미가 검토 과정에서 제외된 것인지,아예 생각하지 않았던 것인지    는 확인되지 않음- 사회복지예산 25%확보를 포함하여 수용한 것에 대해서도    2년간 실천한 것을 보면 축소되었거나 축소방향으로 수정된 것이 적지 않음.    현재 시점에서 그 현황과 과제를 간략히 정리해보면,

<사회복지예산 25% 확보>

• 제주도는 도 전체예산을 2014년까지 단계적으로 확보하여 25%를 배정하겠     다는 입장을 밝혔었음. 그리고 도에서 밝힌 2012년 사회복지예산은 <표2>와      같이 당초예산기준으로 20.1%로 2012년 목표인 20%를 달성하였다고 하고 있음

<표2>  3년간 사회복지예산 비중(일반+특별회계)

(단위 : 억원, %)

구 분		2010년	2011년	2012년
예산규모(A) (특행기관)		27,498 (2,286)	28,531 (2,112)	30,763 (2,045)
특행기관 제외시 규모(B)		25,211	26,419	28,718
사회복지예산	계(C)	4,701	5,159	5,788
	보건복지(D)	4,659	5,093	5,706
	4.3복지	16	31	46
	해녀복지	26	35	36
보건복지비중(D/A)		17%	17.8%	18.5%
사회복지예산비중(C/B)		18.7%	19.5%	20.1%

<표2>에서 사회복지예산 비중의 전제는 4.3 및 해녀잠수진료비 등 예산을 포함   시켰으며 특별행정기관(제주지방국토관리청,해양수산청 등 7개 기관)예산을   총예산규모에서 제외하였다는 것임.그 결과 20.1%가 된 것인데 4.3 및 해녀   관련예산을 포함시키는 것이 적정한 것인지-농어촌복리후생사업을 다 포함   시킨다면 더 늘어날 것임-, 특별행정기관을 제외시켜 예산비중을 높인 것이   타당한 것인지 논란의 소지가 있고 이에 대해 도의회에서 문제제기가 있었   음. 이를 제외할 경우 예산비중은 18. 5%선임

• 이런 가운데 제주도는 “도지사공약사항 실천자문위원회” 전체회의에 복    지예산비율 축소안을 상정하겠다고 하였고(한라일보 5.23 기사), 현실가능한    목표치를 두겠다고(도의회 추경예산심사, 강승수보건복지여성국장 답변) 하면    서 제주도와 제주시는 공식,비공식적으로 1인당 사회복지예산지출비율이 전    국 상위권이라는 상충된 여론을 흘리면서 출구전략을 마련하고 있음.

<사회복지기본조례 제정>

•「제주특별자치도 사회복지사업에 관한 기본조례(안)」을 2011년 11월 의    회에 제출하였으나 제정하지 못함. 그이유는 사회복지기본조례적 의미가     모자라고 민간과 협의과정이 생략되었다는 지적이었음.

• 제주도는 「제주특별자치도 사회복지기본조례(안)」을 제주특별자치도사    회복지협의회측과 조문작성 등 실무논의 3회 및 설명회 1회를 개최하여     최종안을 작성하고 있는 현재임.

• 조례(안)에는 사회복지에 대한 제주도지사의 책무,복지지표설정,사회복지    위원회와 지역복지협의체의 구성과 기능,시설의 투명성 확보 및 위탁기간,    복지계획과 보건의료계획간 연계등을 담고 있음

<사회복지종사자 처우개선>

• 사회복지시설 종사자 처우개선비를 근무 경력별로 13만원에서 16만원

까지 인상하여 차등지급하고 있으며 2014년에는 17만원에서 20만원까지

인상하겠다는 입장을 갖고 있음.

• 사회복지시설 종사자 복지카드 도입은 실효성이 없다고 보며 인건비를

현실화를 위해 우선 각 시설 간 임금격차를 해소하는 방안을 마련 중이

라고 함. 현장 임금격차를 보면 국고지원시설과 분권지원시설 간 격차

가 있으며 이용 시설과 생활시설 직업재활시설 간 격차 등에 대한 해소

가 중요( 서울시와 같은 단일임금제 도입)

• 공무원에 준하는 자녀학비지원 등 다각적 후생복리방안이 필요할 것임

<사회복지전달체계 개선>

• 제주 맞춤형 사회복지서비스모델 개발 연구를 제주발전연구원에 올해 4     월에 용역중이며 10월 그 결과가 나오면 활용할 예정임.과업내용으로는      제주형 사회복지서비스 전달모델 제시,사회복지시설의 기능전환 및 특성     화 방안 제시,방문돌봄 서비스 전달체계 개선방안 제시,정책개발 및 시설     평가인증 등 관련 정책수행전담기구 설립 타당성 분석 등임

• 제주도는 읍면동 사회복지직 공무원 55명을 2014년까지 확충할 예정으     로 올해 16명을 충원하고 기능직 공무원을 사회복지직 공무원으로 전환     시험토록 하여 10명을 전환시킴. 이를 통해 2014년까지 읍면동 평균 3명     을 배치하겠다고 하고 있음. 이른바 ‘깔때기 현상’의 심화는 어제오늘이      아니며 현재 250여가지 종별사업을 사회복지직 공무원이 수행하고 있음

• 민간과 공공간 서비스전달연계체로 사회복지계획을 협의․조정하는 기     구로서 지역복지협의체의 역할이 중시되고 있으나 서비스간 통합적 요구     를 담지  못하고 있으며 자문적 수준의 회의 방식으로 그 한계를 들어      내고 있음

• 전달체계의 개선과 복지발전의 중장기 목표를 담은 ‘지역사회복지 계획’ 역     시 예산과 연계하지 못한 채 계획 따로 사업별 예산시스템이 따로 진행되고     있어  복지계획은 페이퍼용 계획에 머물고 있는 실정이며 사업의 평가를 전     제로 하는 사업별 예산제도도 평가할 수 있는 지표 설정 없이 예전의 점증형     예산에 머물고 있는 실정임.

• 자치와 분권의 입장에서 복지는 국가의 재정확보수단의 대폭적 자치단체 이      전을 전제하여야  지역특성에 맞는 정책이 가능함. 「제주특별자치도 설치 및      국제자유조성을 위한 특별법」에 의거, 각종 복지특례가 일정정도 가능한 측면      이 있으나 재정의 불균형, 제주도 행정의 수동적 자세로 그 권리와 정책방안을      스스로 포기하고 있다고 봄.

<복지특별보좌관 및 개방형직위 도입>

• 사회복지직 공무원에 대한 교육 훈련강화, 승진우대 등을 통하여 복지전     문가로 육성하겠다는 입장임(제주도의회 서면답변)

• 2010 아젠다포럼에서 특보등을 제시한 것은 행정의 특성상 정책의 창조     적 개발에는 한계가 있고 사회복지계와 도지사간 직접적 거버넌스를 유     지하며 제주특성에 맞는 정책개발 및 여론을 직보할 수 있도록 위함이었     는데 제주도는 필요성에 대해 견해를 달리한다고 하겠음

<제주특별자치도복지재단 설립 현황>

• 제주맞춤형 사회복지모델개발 연구용역(기간: 12년 4월-10.8)과제에 포함     시켰으며 용역결과에 따라 검토하겠다는 입장임(제주도의회 서면답변)

• 2010 아젠다포럼에서 복지재단 설립을 제안한 이유는 제주발전연구원의 부     분적 사회복지정책연구기능에서 벗어난 인적,양적 충원을 통한 종합적 정책계     획 능력 및 평가,환류체계를 마련하고자 함이였으며 각종 사회복지기금의 배     분과 평가 등에 있어 합리적 운용(정치적 운용을 배제하기 위함) 가능성을 찾     고자 함이었음. 그럼에도 불구하고 옥상옥의 가능성,정치적 운용 가능성이 없     다고 할 수는 없음. 그 가능성으로 서울복지재단과 부산복지개발원 설립 모델     링을 제시

<제주지역 한국사회복지연수원 유치 현황과 과제>

• 중앙부처 또는 사회복지단체 등에서 사회복지연수원 건립계획이 마련되     면 유치되도록 적극 노력하겠다는 입장임(제주도의회 서면답변)

• 이와 관련하여 정부차원이 구체적 설립계획은 없으나 중앙사회복지협의     회 등 사회복지단체를 중심으로 건립 필요성은 제기되고 있음. 관련하여     정부절충,국회절충 등 제주도의 능동적 자세 및 민간사회복지계의 건립요     청 등 상호협조가 필요한 사안이라 봄

3. 제주특별자치도 복지정책환경의 한계와 과제

가.재정 관련

❍ 참여정부때 자치분권을 촉진하고 지역정황에 맞게 재원집행이 가능한      (준)포괄적 보조금형태의 분권교부세를 2005년부터 시행하고 있으며 제      주도 이양사업 149개 중 복지분야가 67개 사업에 달하고 있으며 약 300     억 규모임(전체 분권교부세 비중의 75% 규모,2015년 보통교부세로 통합)

❍ 애초 이양된 복지사업 규모는 매년 18%를 넘는 증가율을 보이는       반면, 분권교부세 지원액은 8.7%선에 끄쳐 책임을 자치단체에 이전시킨     다는 비판이 있었음. 2005년부터 2009년까지 5년간 분권교부세는 41.3%     증가한 반면 지자체부담은 162.8% 증가했음(2010년 국회 예결특위), 특     히 제주도의 경우 재정자립도가 25%대로(전국평균 53.9%)로 이전의 국     고보조금 형식보다 재정압력이 높다는 여론, 2010년말 기준으로 사회복     지예산 매칭 비율이 국비 58% 대비 도비 42% 수준으로 5년 전 국비비     율 62% 대비 도비 38%에서 도비비율이 4% 증가(제주도의회)함이 이를     반증함,현 정권의 감세정책으로 지방재정 확충은 더욱 어려운 형편임

❍ 이런 관점에서 이전의 국고보조금으로 환원을 복지계에서 요구하고 있    는데 국고보조금형식은 지출이 목적 외 사용이 원칙적으로 금지되며 일정    비율의 지자체 부담을 전제로 하는 것, 반면 2015년부터 보통교부세로 통    합운영은 자치재정권의 강화를 기대할 수 있으나 도백이 정책결정에 따라 자     본,개발,경제영역 등에 투자가 선행되어 복지부분은 후자화 할 수 있음(보통     재정자립도가 낮은 자치단체는 개발지향적이거나 혹은 복지를 동시회피하는     형,재정자립도가 높은 지역은 동시지향적으로 복지수준의 편차가 심각히 존재)

❍  동시에「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」상 보     통교부세의 재정안정성을 담보했던 보통교부세총액의 3/100 규정이 저출산,     고령사회 준비 등 환경변화와 재정이 급증요인을 고려하지 못해 오히려 발목      을 잡고 있다는 비판이 상당부분 존재함.

❍ 또한 분권교부세의 완성적 교부형태인 포괄보조금의 형태는 자치단체의 자     율성,사업관리의 신축성을 기대할 수 있지만 중앙정부의 재원지원이 감소할      수 있다는 비판이 있음. 이는 사업단위를 포괄적으로 묶으면서 규모를 줄이는     경향 때문임.

❍ 제주특별자치도의 부채규모는 2008년 5,834억원에서 2010 말 현재에는

8,515억5600만원(BTL을 포함할 경우 1조 규모) 연평균 20.8%의 가파른      증가세를 보이고 있으며 3조의 세출재정규모의 1/3수준까지 오고 있      어 재정위기를 경고하고 있는 실정, 또한 재정자립도가 25.1%로 전국 최      하위 수준이며, 2011년 말 가용재원은 2000억 규모로 사회복지재정에 투자할      만 여력이 없다고 할 것임

❍  도내 사회복지관련 기금은 총 5개 기금으로 현황은 <표3>과 같은데        2011년 12월 말 현재 25,231백만원이 적립되어 있으며 여성발전기금이      6,600백만원,장애인복지기금 4,711백만원,노인복지기금  4,682백만원 순임.

<표3> 사회복지기금 현황

(‘11. 12월말 기준, 단위 : 백만원)

구 분		계	자활 및 생활안정기금	청소년 육성 기금	노인 복지 기금	장애인 복지 기금	여성 발전 기금
최 초 적립연도			2001년	1997년	1995년	1995년	1998년
목 표 액		26,000	5,000	4,000	5,000	5,000	7,000
‘11.12월말 기준잔액		24,975	6,471	2,553	4,675	4,703	6,573
수입	계	1,772	511	609	187	188	277
	출연금	500		500
	이 자 수입등	1,272	511	109	187	188	277
지 출		1,516	456	450	180	180	250
‘11. 12월 현 재 액		25,231	6,526	2,712	4,682	4,711	6,600

(제주특별자치도의회 내부자료,2012)

도내 사회복지기금은 각 계층(노인,여성,장애인 등)의 자활,자립을 위해 집    행하고 있으나 일반회계에서 집행되는 사업지원군과 중복되거나 행사성경    비도 지원하고 있어 취약계층의 삶의 질 향상을 위한 용도로 기금집행범    위를 제한하여야 한다는 지적이 있음. 특히 노인복지기금의 경우 경로당     활성화,기능보강 등에 일반회계 예산으로도 충분함에도 불구하고 정치적     지원이 남발되고 있다는 지적이 많음. 합리적 배분과 피이드백, 목적사업    의 효과를 배가하기 위해 복지기금의 통합관리책이 필요하다는 지적

나. ‘성장과 분권(분배) 시범도 ’로서 긍정적 특별자치도 위상 정립

❍ 중앙정부의 재정책임의 강화와 재정분권의 합리적 조치가 선행

1안) 사회복지는 재정집중의 대상(국가책임)으로 복지책임의 전제, 복지서비스    공급을 지방이 책임진다는 것이 분권 의미, 그 방안으로 소득세의 지방세로    전환책(스웨덴 코뮨,2천 500개에서 289개로 줄여 재정자립도를 끌여 올림)    을 특별법을 통해 제주에 부여, 부족분은 지방교부세로 교부. 이런 방안이    재정의 지방분권이라 할 것임, 현재 소득세액의 10%를 지방소득세로 이전

2안) 단계적 지방세 확대로 복지재원마련 방안(국세와 지방세 비율을 현     재 7:3 비율에서 6:4, 혹은 5:5 비율로 조정)

3안) 포괄적 보조금제 시행,포괄적 보조금은 자치단체의 재정운용의 자     율성을 강화하고 정부관료의 통제력을 감소,지역사회의 욕구에 맞는 서     비스에 사용할 수 있다는 긍정적 측면이 있는 반면 자치단체의 관료      들이 복지사업 우선순위가 지역주민의 의사와 다를 수 있다는 점. 포괄     적 보조금은 지역주민들이 복지욕구에 잘 대응할수 있다는 전제.

❍ 복지서비스 공급과 (성과)평가, 피이드백을 통한 주민복지 우선순위사업     에 시민의 참여 공간 마련(주민참여예산제,지역복지협의체 등),복지는 공     무원 등 공식적 결정자 외 지역 기득권자(토호세력)의 공개,비공개의 방     법으로 계획적 개입이 일어나 이익을 대변하며 보편성의 가치를 훼손시     키는 정황이 많음 .시민참여의 고양은 분권과 자치의 핵심임

❍ 제주의 복지최저기준(regional minimum)을 마련

4. 향후 과제

❍ 사회복지재정 25% 확보,투자는 상징성 의미만이 아님.현재의 5700억     규모의 비중에서 7600억 규모로 2000억 정도 확충되었을 경우 보육,보     건,의료,주거,실업대비 등 안전망구축과 사회복지종사자들의 체감할 수     있는 처우개선 등 도민복리환경의 질적 변화를 느낄 수 있다는 의미였     음. 현재 제주도의 25%는 불가능하다는 출구전략은 선경제,후복지라는     잔여적 복지모델, 토건개발모델에서 한치도 벗어나지 못함을 보여주고     증거. 제주도는 돈,사람,자본의 이동을 보장하여 부를 걷어 들이겠다는     개발패러다임(국제자유도시)의 환상에서 벗어나 사람투자,복지투자가      성장을 가져온다는 선순환, 성장동력으로서 복지를 바라보기를 기대

❍ 복지현장의 아젠다에서 도민복지 아젠다로!

(주거,의료,소득보장,건강 등 아젠다의 폭을 넓혀야)

❍ 시민사회복지네트워크의 결합, 복지계의 경직과 폐쇄를 시민사회에       개방하는 열린 자세가 필요. 시민들은 복지실천기술의 전문성이 모자랄     뿐. 시민 참여를 통한 이해와 노력 없이 우리만의 노력으로 복지환경의    변화요구는 한계.정치와 행정적 종속과 예속에서 한치도 못 벗어날 것임