현행 제주지역 자치ㆍ행정체제의 문제점과 개선방안

본 발제문의 일부는 졸고인 “제주형 기초자치모델 정립을 위한 입법적 과제”, 『법과 정책』 제14집 2호, 제주대학교 법과정책연구소, 2008과 "제주특별자치도의 경험으로 본 지방행정체제 개편논의의 문제점", 『지방자치법 연구』 제9권 제2호, 2009의 내용을 발췌ㆍ수정한 것임을 밝혀 둡니다.

하승수(변호사)

1. 글을 시작하며

제주특별자치도가 출범하면서 행정체제 개편이 이루어진 이후에 논란은 계속되어 왔다. 기초지방자치단체를 폐지하고 2개 행정시를 설치한 결정의 타당성에 대해 의문이 계속 제기되었기 때문이다. 민주성은 떨어지고 효율성도 개선되지 않았다는 지적들이 계속되어 왔다. ‘제왕적 도지사’의 폐해도 끊임없이 지적되어 왔다.

‘지방행정체제 개편’이라는 용어에 대한 정확한 정의는 없으나, 일반적으로 자치계층 또는 행정계층의 개편, 지방자치단체 관할구역의 개편, 국가와 지방자치단체간의 기능배분 전반의 개편문제를 언급할 때에 ‘지방행정체제 개편’이라는 용어를 사용하고 있다. 여기서 자치계층은 광역지방자치단체-기초지방자치단체라는 지방자치단체의 계층을 의미하는 것이고, 행정계층은 자치계층 외에 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동과 같은 하부행정기구를 포함하는 의미로 사용되고 있다. 제주특별자치도를 제외한 우리나라의 현행 자치계층은 2계층(시ㆍ도-시ㆍ군ㆍ자치구)이다. 그리고 행정계층은 3계층(시ㆍ도-시ㆍ군-읍ㆍ면ㆍ동) 또는 4계층(도-시(인구 50만 이상)-행정구-동)으로 되어 있다.

그래서 지난 2010년 지방선거 당시에는 여러 후보자들이 행정체제 개편의 문제점을 지적하면서 새로운 자치ㆍ행정체제가 필요하다고 주장하기도 했었다. 우근민 도지사의 경우에도 기초지방자치 부활을 핵심공약으로 제시하기도 했다.

이에 따라 제주특별자치도는 행정체제개편위원회를 구성하고 관련 용역을 시행한 바 있다. 그리고 5월부터 본격적으로 3개의 대안을 놓고 도민설명회와 함께 의견수렴 과정을 밟겠다는 입장이다. 심층여론조사와 토론회, 공청회 등을 거쳐 8월말까지 최종 대안을 제시하겠다는 것이다. 현재 제시된 3개의 대안은 △ 시장직선안 △ 읍면동 자치강화안 △시장직선 및 기초의회 구성안이다.

한편 중앙정부 차원에서는 대통령 직속 지방행정체제개편위원회가 지방행정체제개편안을 마련해 왔다. 지난 13일에는 ‘지방행정체제 개편 기본계획’을 확정하여 발표했다. 여기에 따르면, 시·군·구 통합은 총 16개 지역, 36개 시․군․자치구를 대상으로 추진할 계획이다. 이들 지역에 대해서는 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표 절차를 거쳐 통합을 추진하게 된다. 또한 특별시․광역시의 자치구의회를 없애는 방안을 추진하고 있다. 특별시는 ‘구청장 직선-의회 폐지’로 결정했고, 광역시의 경우에는 1안으로 ‘구청장 임명(관선)-의회 폐지’, 2안으로 ‘구청장 직선-의회 폐지’ 등 복수안을 제시한 상황이다.

이런 중앙정부의 개편안은 결국 국회를 통과해야 하기 때문에 국회 차원에서도 지방행정체제 개편 문제가 본격적으로 논의되기 시작할 전망이다.

그렇다면 현 시점에서 제주특별자치도의 바람직한 행정체제 개편의 방향은 무엇일지? 이 글에서는 현행 행정체제의 문제점을 정리하고, 개선방향에 대한 의견을 제시하고자 한다.

II. 지방행정체제 개편에 관한 일반론

1. 전국적인 논의의 연혁

지방행정체제 개편논의는 1991년 지방자치 부활 이후에 계속되어 왔다고 해도 과언이 아니다. 개편의 필요성을 주장하는 입장에서는 현재의 지방행정체제가 조선 태종 때에 확립된 8도제를 기본골격으로 하여 1896년 8도제를 13도제로 개편한 이후 근본적인 틀은 변하지 않았다고 본다. 서울특별시와 광역시 제도의 도입 등 부분적 변화는 있었으나 기본 골격은 그대로 유지됨으로써 정치ㆍ경제ㆍ사회적인 변화를 반영하지 못하고 있다는 것이다.

이런 문제의식에서 학계, 정치권, 정부는 지방행정체제 개편 문제에 대해 많은 논의를 해 왔다. 문민정부 시절인 1999년 11월 대통령 직속 정책기획위원회에서는 * 광역시를 폐지하여 도에 편입시키고 일본의 지정시와 같은 지위를 부여하는 방안, * 서울특별시의 구를 8-10개로 통폐합하는 방안, * 도의 구역을 확대하고 시ㆍ군의 구역을 축소하는 방안 등을 제기하였다.

행정자치부, 『희망 대한민국 - 행정자치부 정책백서』, 2008, 460면 참조

한편 17대 국회에서는 여야합의로 ‘지방행정체제 개편 특별위원회’를 구성하여 2005년 하반기부터 2006년 2월까지 국회차원에서 공식적으로 논의를 하였다. ‘지방행정체제 개편 특별위원회’는 도를 폐지하고 시ㆍ군ㆍ구를 통합하여 광역화하는 내용을 골자로 하는 활동결과보고서를 제출하고 활동을 종료하였다.

한편 정부는 2006년 5월부터 2007년 1월까지 지방행정체제 개편에 관한 연구용역을 실시하였는바, 이 연구용역에서 자치계층 단층화안, 2단계 자치계층 유지안, 혼합안의 3가지 개편안이 제시되기도 했다.

3가지 개편안의 내용에 대해서는 행정자치부, 앞의 책, 461-465면 참조

2. 개편의 필요성과 방향에 대한 쟁점

지방행정체제 개편의 필요성을 제기하는 입장에서는 현재의 지방행정체제가 효율성이 떨어지고, 생활권역의 변화나 광역화되고 있는 행정수요를 반영하지 못하고 있으며, 지역간 불균형에 대해서도 제대로 대응하지 못한다는 것을 들고 있다. 예를 들면 국회 ‘지방행정체제 개편 특별위원회’는 지방행정체제 개편의 필요성에 대해, ① 교통ㆍ통신의 발달과 인터넷의 보급 등으로 그동안의 시간적, 지리적, 공간적 개념이 크게 변화함에 따라 행정구역과 주민의 생활ㆍ경제권이 일치되지 못하고 좁은 행정구역은 날로 광역화되는 행정수요를 제대로 처리하지 못해 지역발전을 저해하고 주민불편을 가중시키고 있다는 점, ② 다단계의 행정계층은 기능의 중복은 물론 과다한 인력과 예산, 시간을 소요하여 고비용ㆍ저효율을 조장하고 주민불편을 심화시킨다는 점, ③ 현재의 지방행정체제는 “계층은 축소, 구역은 광역화”라는 세계적 추세를 따라가지 못하고 있다는 점 ④ 인구가 줄어들고 있고 지역경제가 피폐화되고 있는 비수도권 농촌지역 지방자치단체는 자치기반을 위협받고 있으며 이런 상태에서의 분권화는 빈익빈부익부 현상을 초래하여 지역간 불균형만 심화시킨다는 점 등을 언급하고 있다.

국회 지방행정체제 개편 특별위원회, 『지방행정체제 개편 특별위원회 활동결과보고서』, 2006, 16-17면

한편 개편의 방향에 대해서는 도폐지를 통한 자치계층의 단층화와 기초지방자치단체의 광역화에 초점을 맞춘 주장이 강하게 제기되고 있다. 대표적인 것이 국회 ’지방행정체제 개편 특별위원회‘가 활동결과보고서에서 채택하고 있는 입장이다. 이 보고서에서는 개편의 방향에 대해 ① 도 폐지와 같은 방식으로 행정계층을 1단계 감축하고, ② 수개의 시ㆍ군ㆍ구를 통합하여 광역화하고 기존의 시ㆍ군ㆍ구에는 행정구를 두며, ③ 읍ㆍ면ㆍ동의 행정기능을 폐지하고 행정계층에서 제외하는 대신에 순수 주민에 의한 한정된 자치권만 허용하는 준자치단체화하고, ④ 국가위임사무와 각 부처별로 설치ㆍ운영하고 있는 특별지방행정기관을 통합하여 현재의 도의 영역을 넘는 대권역별로 지방광역행정기구(가칭 국가지방광역행정청)을 설치한다는 것을 제시하고 있다.

한편 2006년 5월부터 2007년 1월까지 정부가 한국지방행정연구원에 의뢰하여 실시한 연구용역에서는 3가지 개편안을 제시하고 있다. 그 중 1안은 국회의 ‘지방행정체제 개편 특별위원회’의 입장과 유사하다. 즉 1안은 자치1계층안으로, 도를 폐지하고, 광역행정의 효율성을 위해 특별시ㆍ광역시의 자치구를 폐지하는 방안이다. 도를 폐지하는 대신 도의 국가위임사무와 특별지방행정기관의 기능을 통합하여 대권역별 지방광역행정기구(자치단체가 아님)를 설치하고, 시ㆍ군은 생활권과 경제권에 따라 통합하여 광역규모로 재편한다는 것이다. 한편 2안은 현행 지방행정체제를 그대로 유지하되, 도와 시ㆍ군의 기능을 명확히 구분하는 방안이다. 도는 광역기능과 조정기능을 주로 수행하고, 시ㆍ군은 도에서 이양받은 기능과 특별지방행정기관으로부터 이관되는 기능을 수행한다는 것이다. 그리고 시ㆍ군통합은 대대적으로 하지 않고 과거 통합논의가 있었던 시ㆍ군 및 경제권ㆍ생활권에 따라 통합이 가능하다고 판단되는 시ㆍ군 정도만을 통합한다는 것이다. 3안은 혼합안으로서, 특별시ㆍ광역시의 자치구를 행정구로 전환하여 특별시ㆍ광역시는 자치1계층으로 하되, 도 지역의 경우에는 기존의 도-시ㆍ군의 자치2계층을 유지하는 방안이다. 그리고 시ㆍ군의 경우에는 2안과 같은 정도의 통합을 추진하되, 그리고 시ㆍ군통합의 결과 만들어지는 통합시의 경우에는 인구와 면적을 고려하여 기능의 다양화를 추구한다는 것이다.

광역-기초의 2계층제로 되어 있는 자치계층제를 단층하자는 입장에서는 ① 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 사무간에 중복이 많다는 점, ② 예산과 인력의 낭비가 많다는 점, ③ 신속한 의사결정을 통한 경쟁력 제고가 필요하다는 점, ④ 광역행정의 필요성이 커지고 있고 교통ㆍ통신의 발달이 광역화를 뒷받침해 줄 수 있다는 점, ⑤ 단층화한 지방자치단체 산하에 주민의견을 수렴할 수 있는 대의기구를 둠으로써 주민자치를 활성화할 수 있다는 점 등을 들고 있다.

홍정선, “지방자치단체 계층구조 개편의 공법적 문제”, 『지방자치법 연구』 제9권 1호, 2009, 48-49면 등 참조

그러나 이에 대해 2계층 구조 유지를 주장하는 입장에서는 단층화의 문제점을 제기하며 반대하고 있다. 자치계층 단층화의 문제점으로는 ① 도를 폐지하고 국가지방광역행정청과 같은 기관을 설치하는 것은 중앙집권의 강화를 가져온다는 점, ② 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 사무중복 문제는 사무배분을 보다 합리적으로 조정하면 해결가능하다는 점, ③ 세계적인 지역간 경쟁 격화 현상은 오히려 광역지방자치단체를 더욱 광역화하고 강화할 필요성을 높이고 있고 광역지방자치단체의 폐지는 대도시의 경쟁력 저하를 초래한다는 점, ④ 단층제 입법례는 외국에서도 드물다는 점 ⑤ 급격한 제도변화는 지역의 정체성, 지역발전의 정신적 에너지를 상실케 할 수 있다는 점 ⑥ 외국에 비해 기초지방자치단체의 인구규모가 큰 상황에서 기초지방자치단체의 인위적인 광역화는 생활자치의 포기가 될 것이라는 점 ⑦ 기초지방자치단체의 광역화는 새로 만들어질 지방자치단체의 명칭과 사무소 소재지 등을 둘러싼 소지역주의 갈등을 초래할 것이라는 점 등이 거론되고 있다.

홍정선, 앞의 논문, 48면; 이기우 “정부간의 역할정립과 지방행정체제 개편의 방향”, 2010 지방선거 대응을 위한 YMCA 1차 정책협의회 자료집, 2009, 33-34면 등 참조

3. 소결

지금까지의 과정을 보면, 지방행정체제의 개편을 둘러싼 논의에서 자치계층 단층화가 최대 쟁점이었다고 할 수 있다. 그러나 자치계층 단층화는 결국 중앙집권을 극도로 강화한 형태가 될 수밖에 없다. 따라서 자치계층 단층화에 초점을 맞춘 지방행정체제 개편 논의는 그 출발점부터가 잘못된 것이다.

아래의 표1에서 볼 수 있듯이 세계적인 추세는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 역할을 구분하고, 각각의 존재의미를 인정하고 있는 것이다. 프랑스의 경우에는 1980년대 이후에 꼬뮌(commune)과 데빠뜨망(département)외에 레지용(région)에 대해 법률적 지위를 부여함으로써 3단계 자치계층을 규정했으며, 2003년 헌법개정시에는 레지용에 대해 헌법적 지위를 부여하기도 했다. 또한 일본에서 논의 중인 도주제(道州制)는 기존의 47개 도도부현을 통합하여 10여개 내외로 초광역화한다는 것이지, 자치계층을 단층화한다는 논의와는 거리가 멀다.

따라서 자치계층 단층화 논의는 잘못된 방향이었다. 최근 지방행정체제 개편 논의에서도 도지역의 경우에는 자치계층 단층화보다는 일부 기초지방자치단체간의 통합 논의로 방향이 전환되었다. 물론 특별시․광역시에서는 자치계층 단층화를 추진하겠다는 것으로 여전히 논란을 남기고 있다.

<표1> 국가별 자치계층

구분	자치계층 수
<단일국가> 스웨덴 한국 영국 덴마크 일본 노르웨이 네덜란드 핀란드 스페인 프랑스 포르투갈 이탈리아	2 2 1or2 2 2 2 2 1→2 2 2→3 1 2→3
<연방국가> 오스트레일리아 벨기에 독일 스위스 미국	2 2 3 2 3

柏原誠, “國際的な地方自治制度の改革動向”, 加茂編 『構造改革と自治体再編』, 自治体硏究社, 2003. 加茂利男 編, 『日本型 地方自治改革と道州制』 43쪽에서 재인용

III. 제주특별자치도의 잘못된 행정체제 개편

1. 개편논의의 시작

제주도는 1946년 전라남도에서 분리되면서 도(道)로 되었다. 당시에 제주도는 북제주군, 남제주군의 2군으로 구성되었다. 그리고 1955년에 북제주군에서 제주시가 분리되었고, 1981년에 남제주군에서 서귀포시가 분리되면서 1도-4개 시ㆍ군체제가 확립되었다. 1998년부터 제주도와 중앙정부는 제주국제자유도시를 추진하였고, 2002년 「제주국제자유도시 특별법」이 제정되기에 이른다. 이 특별법은 제주도를 사람ㆍ상품ㆍ자본의 이동이 자유로운 국제자유도시로 개발한다는 것을 표방하고 있었다.

양영철, “제주도 주민투표 사례에 관한 연구”, 『한국사회와 행정연구』 제16권 3호, 2005, 302면 참조

한편 국제자유도시 추진과정에서 1개의 광역지방자치단체와 4개의 기초지방자치단체의 2계층 체제에서 발생하는 고비용ㆍ비효율이 국제자유도시 추진에 장애가 된다는 의견들이 제기되었다. 또한 2003년부터 ‘제주특별자치도’에 관한 논의가 시작되고, 중앙정부가 추진하고 있던 지방행정체제 개편 논의와 맞물리면서 자치계층 단층화 문제는 뜨거운 이슈가 되었다.

양영철외, 『제주특별자치도의 이해』, 대영문화사, 2007, 38면 참조

“특별자치”라는 용어는 일반지방자치단체와 구분하기 위해 사용된 것이나, “특별자치”의 개념, 근거, 목적 등에 관해서는 많은 혼란이 존재하는 것이 현실이다. 정부혁신지방분권위원회가 2005년 5월 20일 발표한 「제주특별자치도 기본구상」‘에서는 “특별자치도란 일반적인 도에 부여된 권한과는 달리 고도의 자치권의 부여된 도, 선도적인 지방분권을 시범적으로 시행하고 지역의 여건과 특성에 부합하는 특례가 인정되는 지역”이라고 정의하고 있고, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제1조 목적조항에서 “고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고”라고 규정하고 있기는 하다. 그러나 실제로는 고도의 자치권 보장은 아직 미흡한 실정이고, 일부 ‘시범분권’적인 제도들을 시행하고 있는 수준이다. 또한 “세종특별자치시” 등이 추진되면서 “특별자치”가 제주도 외의 다른 지역에서도 광범위하게 시행될 수 있는 성격의 것인지에 대해서도 의문이 제기되고 있다.

2. 혁신안과 점진안

행정체제 개편논의를 위해 지방의회 의원, 시ㆍ군 부단체장, 학계, 시민사회단체대표 등으로 2003년 1월 3일 제주도행정개혁추진위원회가 구성되었다. 그리고 제주도는 제주발전연구원 등에 의뢰하여 「제주형 자치모형 개발 등 행정개혁에 관한 연구용역」을 실시하였다. 연구용역의 결과 ‘점진적 대안’과 ‘혁신적 대안’을 제시되었다.

‘점진적 대안(이하 “점진안”이라 한다)’은 1도 4개 시ㆍ군 체제를 유지하되 운영시스템을 개편하는 것이었고, ‘혁신적 대안(이하 “혁신안”이라 한다)’은 4개 시ㆍ군을 폐지하고 단일 광역지방자치단체인 제주도만을 둠으로써 자치계층을 단층화하는 것을 내용으로 하고 있었다.

양영철, 앞의 책, 39면 참조

혁신안을 추진하는 논리는 기존의 4개 시ㆍ군체제가 고비용ㆍ저효율 구조였으므로 행정의 효율성을 높여야 한다는 것, 제주도의 인구와 면적이 상대적으로 작으므로 2계층의 자치계층을 둘 필요성이 적다는 것, 광역행정수요에 대한 효과적 대응의 필요성이 있다는 것, 지역간 균형성장을 도모해야 한다는 것을 들었다. 이러한 혁신안 추진 논리는 상당부분 지방행정체제 개편과 관련하여 자치계층 단층화를 주장하는 논리와 유사한 것이었다.

3. 주민투표

제주도 행정체제 개편 문제는 결국 주민투표에 붙여지게 된다. 제주도는 2005년 6월 5일 주민투표의 실시를 행정자치부 장관에게 건의하고, 행정자치부 장관은 같은달 21일 주민투표법 제8조 제1항의 규정에 근거하여 제주도지사에게 주민투표의 실시를 요구하였다.

국가정책에 관한 주민투표에 대해 규정하고 있는 주민투표법 제8조 제1항에서는 “중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(폐치)·분합(분합) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다”라고 규정하고 있다.

주민투표일은 7월 27일로 정해졌고, 주민투표의 형식은 현행유지안(점진안)과 단일광역자치안(혁신적 대안)중 선택하는 형식으로 치러졌다. 중앙정부는 국무회의를 통해 주민투표일을 임시공휴일로 지정하고, 주민투표 소요경비를 국고에서 지원하였다.

2005년 7월 27일 치러진 주민투표의 결과, 제주도 전체에서는 전체 유권자의 36.7%가 참여하여 혁신안에 57.0%, 점진안에 43.0%가 찬성한 것으로 나타났다. 그러나 서귀포시와 남제주군에서는 점진안 득표율이 각각 56.4%와 54.9%에 이르러 오히려 점진안에 대한 찬성이 더 높게 나왔다.

<표2> 제주도 주민투표 결과(2005. 7. 27.)

구분	혁신안 찬성율	점진안 찬성율	투표율
서귀포시	43.6%	56.4	34.2%
남제주군	45.1%	54.9	40.1%
제주시	64.5%	35.5%	34.6%
북제주군	57.2%	42.8%	42.2%
제주도 전체	57.0	43.0	36.7%

자료원 : 제주도 선거관리위원회

4. 개편의 실행

주민투표 이후에 중앙정부는 제주도를 단일광역지방자치단체로 전환하는 내용의 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법(안)」, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(안)」, 「지방자치법 일부 개정법률(안)」을 입법예고하였고, 위 법안들은 국회를 통과하였다.

지방자치법 제2조 제1항에서는 광역지방자치단체의 하나로 “특별자치도”를 포함시켰다.

위 법안들에서는 제주도 내의 4개 시ㆍ군을 폐지하고 단일광역지방자치단체로 제주특별자치도를 설치하여 자치계층을 단층화하도록 하였다. 그리고 특별자치도의 하부행정기관으로 행정시를 설치하도록 하였으며, 행정시에는 읍ㆍ면ㆍ동을 설치하게 하였다. 행정시장은 일반직 또는 계약직 지방공무원으로 제주특별자치도지사가 임명하되, 도지사 후보로 등록한 자가 도지사에 당선되어 행정시장으로 예고한 자를 임명하는 경우에는 지방정무직으로 보할 수 있도록 하였다. 그리고 시ㆍ군폐지에 따른 풀뿌리민주주의 보완을 위해 읍ㆍ면ㆍ동에 주민자치센터와 주민자치위원회를 설치하도록 법정화하였다.

행정자치부, 앞의 책, 607면 참조

이에 따라 2006년 7월 1일부터 제주특별자치도가 출범하면서 4개 시ㆍ군은 폐지되고 제주특별자치도라는 단일광역지방자치단체가 탄생하게 된다.

5. 자치계층 단층화(시ㆍ군 폐지)를 둘러싼 법적ㆍ정책적 논란

제주특별자치도의 행정체제 개편과정에서 여러 법적ㆍ정책적 쟁점들이 제기되었다.

우선 주민투표에 대해 논란이 제기되었다. 기초지방자치단체인 시ㆍ군의 폐지 여부를 묻는 주민투표임에도 불구하고 행정자치부 장관은 시장ㆍ군수가 아닌 제주도지사에게 주민투표의 실시를 요구했고, 의회의 의견을 수렴하는 절차도 시ㆍ군의회가 아닌 제주도의회에 하였기 때문이다. 또한 주민투표 결과의 해석을 둘러싸고도 논란이 제기되었다. 폐지대상인 시ㆍ군중에서 서귀포시와 남제주군의 경우에는 폐지에 반대하는 의견(점진안)이 더 높은 찬성표를 얻었기 때문이다. 그럼에도 불구하고 제주도 전체에서 찬성이 많았다는 이유로 시ㆍ군을 폐지할 수 있는 것인지에 대해 의문이 제기되었다.

제주일보 2005. 8. 19.자

이러한 주민투표와 관련된 쟁점을 포함한 법적 쟁점들은 결국 헌법재판소에 의해 판단되게 된다. 자치계층 단층화에 반대하는 기초지방자치단체(제주시, 서귀포시, 남제주군)과 주민들이 2005년 12월 8일 헌법재판소에 헌법소원을 제기하였기 때문이다. 당시에 청구인들이 제기한 주장의 요지는 첫째, 지방자치제도는 다수의 계층구조로 구성되는 것이 필요한데, 제주지역 내에서 모든 기초지방자치단체를 폐지하는 것은 지방자치제도의 본질을 침해ㆍ훼손하는 것이고, 둘째, 기초지방자치단체 폐지에 대하여 당해 시ㆍ군별 투표가 이나라 제주도 전체를 범위로 하여 주민투표를 실시하여 추진하는 것은 적법절차를 위반한 것이며, 셋째, 제주 지역 주민들의 기초자치단체장 및 기초의회 의원직에 대한 선거권 및 피선거권을 전면 박탈하는 것은 제주지역 주민들의 평등권, 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해한다는 것이었다.

이에 대해 헌법재판소는 2006년 4월 27일 재판관 9명 전원일치로 ‘기각’ 결정을 내렸다. 이처럼 헌법재판소가 헌법소원을 기각함으로써 자치계층 단층화를 둘러싼 법적 논란은 일단락되었으나, 헌법재판소 결정의 타당성에 대해서는 의문이 제기되기도 하였다.

자세한 것은 윤양수, “제주도내 기초지방자치단체 폐지법규의 위헌성”, 『공법학 연구』 제7권 3호, 2007을 참조할 것.

한편 법적인 측면뿐만 아니라 입법정책적인 타당성에 대해서도 TV토론과정 등을 통해 여러 문제점들이 제기되었다. 첫째, 효율성 증대 효과에 대해서도 의문이 제기되었다. 자치계층의 단층화가 효율성을 가져온다는 것은 허상이라는 것이다. 특히 자치계층은 단층화가 되어도 행정시가 존속하기 때문에 행정계층은 3계층(도-행정시-읍ㆍ면ㆍ동)이 되어 줄어들지 않는다는 것이다. 둘째, 자치계층의 단층화는 제주도의 재정감축을 가져올 것이라는 점이다. 이에 대해서는 중앙정부에서 제주도에 재정적인 불이익이 없을 것이라는 점을 약속하기도 했다. 셋째, 단층화가 제주도내의 지역간 불균형을 심화시킬 것이라는 점이다. 단일 광역지방자치단체화는 정치ㆍ행정적 중심인 제주시로의 집중현상을 심화시켜 산남지역(서귀포시, 남제주군)은 더욱 소외될 것이라는 주장이다. 그 외에도 단일 광역지방자치단체화는 도지사 권한의 비대화를 초래할 것이라는 점, 기초지방자치단체의 폐지는 풀뿌리민주주의를 훼손할 것이라는 점 등의 문제점들이 제기되었다.

제주도에서는 일상적으로 북쪽지역(구 제주시, 북제주군)을 산북으로 부르고, 남쪽지역(구 서귀포시, 남제주군)을 산남으로 부르고 있다. 그런데 최근들어 산북지역은 계속 인구가 증가하는 반면, 산남지역은 급속하게 감소하고 있어 산북-산남간의 격차가 문제로 되고 있는 것이다.

토론과정에서 제기된 문제점들에 대해서는 양영철, 앞의 논문, 309-316면 참조

이러한 법적ㆍ정책적 쟁점들은 제주특별자치도 출범 이후에도 완전히 해소된 것은 아니다. 제주특별자치도 출범 이후에 우려했던 문제점들 중 상당수가 현실화되고 있기 때문이다.

6. 제주특별자치도 행정체제 개편의 문제점

실제로 제주특별자치도는 2006년 7월 1일 출범한 이후에 여러 가지 문제점을 겪고 있다. 그 중 지방행정체제 개편과 관련된 문제점만 살펴보면 아래와 같다.

첫째, 행정의 효율성을 증대시키기 위한 것이라는 혁신안의 논리와는 달리, 실제로는 행정의 효율성이 저해되고 있다는 주장이 제기되고 있다. 행정시가 존치됨으로 인해서 도-행정시-읍면동의 3단계 행정계층 구조는 변함이 없고, 그로 인해 시ㆍ군통합으로 인한 비용절감 효과가 나타나지 않는다는 것이다. 또한 단일 통합지방자치단체의 설치로 인해 도본청이 비대해지고 읍ㆍ면ㆍ동과 같은 하부행정조직은 왜소화되는 경향이 지속되고 있다는 것이다. 실제로 도 본청의 정원은 특별자치도 출범이전인 762명에서 899명으로 증가했다.

문대림, “행정계층구조 개편 이후 나타난 문제점 및 제주형 풀뿌리 자치모형 모색”, 행정계층구조 개편 이후 나타난 문제점 및 제주형 풀뿌리자치모형 모색을 위한 토론회, 2007, 26면 참조

물론 특별자치도 출범으로 인해 도 본청의 업무부담이 증가했을 수 있다. 그러나 이러한 업무집중현상도 바람직한 것은 아니다. 도 본청에게 과도하게 업무가 집중되고, 제주도청이 주민생활과 관련된 정책결정까지 맡으면서 오히려 도 본청이 해야 할 핵심과제에는 집중하지 못한다는 지적도 나오고 있기 때문이다.

이기우, “제주특별자치도의 과제와 전망”, 글로벌제주연구소 학술세미나 자료집, 2006, 61-62면 참조

<표3> 제주특별자치도 정원표

구분	계	본청	의회	직속기관	사업소	합의제행정기관	제주시	서귀포시	읍ㆍ면ㆍ동
공무원 정원	5,045	899	108	1,024	567	51	779	664	953

자료원 : 제주특별자치도 지방공무원 정원조례 및 규칙

둘째, 민주주의의 측면에서도 문제점이 드러나고 있다. 시ㆍ군의 폐지로 인해 ‘권력의 수직적 분배(vertical division of power)가 사라지면서 도지사에게로의 권한집중 현상이 나타나고 있다. 그리고 수평적인 견제ㆍ감시기능도 제대로 작동하지 못하면서 ‘제왕적 도지사’라는 비판이 제기되고 있다. 각종 지역현안과 관련해서 도의회가 소외되고 있으며, 도지사를 견제ㆍ감시하는 역할을 해야 할 감사위원회의 독립성도 미흡한 실정이다.

“제왕적 도지사”라는 지적은 시민사회단체 뿐만 아니라 도의회에서도 많이 제기되고 있다. 각종 현안과 관련해서 도의회와의 협의없이 정책이 추진되고 도의회에서 집행부 견제를 위해 통과시킨 조례에 대해 재의요구를 하는 등의 상황이 벌어지자, 2009년 도의회 의장 신년사에서도 “그토록 우려했던 제왕적 도지사의 위력을 확인한 것같아 참으로 씁쓸합니다”라는 표현이 사용되기도 했다.

우리나라에서 최초로 설립된 독립된 지방감사기구인 감사위원회는 * 감사위원장의 임기가 보장되어 있지 않고 * 감사위원회 소속 직원들의 인사권이 도지사에게 귀속되어 있는 등 독립성에서 문제를 드러내고 있다.

셋째, 지역간 불균형 현상은 계속 심화되고 있다. 제주특별자치도 출범이후에도 제주시로의 집중현상은 심화되고 있다. 특별자치도 출범 이후에 제주도 전체 인구는 조금씩 증가하고 있고, 특히 제주시의 인구는 상당히 증가하고 있지만, 반대로 서귀포시(행정시) 인구는 최근에도 계속 줄어드는 추세라는 것이다.

제주일보 2008. 6. 19.자

넷째, 자치계층 단층화론자들이 보완책으로 제시한 읍ㆍ면ㆍ동단위의 주민자치기구 설치는 실제로 별다른 성과가 없다. 특별법에서 주민자치위원회를 법정화했으나, 실제로 주민자치위원회는 주민자치기구로서의 위상을 가지고 있지 못하고 그러한 역할을 수행하지도 못하고 있다. 여전히 주민자치위원은 읍ㆍ면ㆍ동장에 의해 위촉되고 있어서, 구성 자체에서도 ‘주민자치’라는 개념에 맞지 않는다. 주민자치위원회의 위상도 심의기구에 머무르고 있다.

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제22조 제1항에서는 읍ㆍ면ㆍ동에 주민자치센터를 설치하여 ① 주민의 편의 및 복지 증진에 관한 사항, ② 주민자치의 강화에 관한 사항, ③지역공동체의 형성에 관한 사항을 처리하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 “주민자치센터의 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 주민자치센터 관할구역별로 주민자치위원회를 두되, 각계각층의 주민대표가 고르게 참여하여야 한다”라고 규정하고 있다. 그리고 주민자치센터의 설치ㆍ운영과 주민자치위원회의 구성ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정하도록 위임하고 있다.

자치계층을 단층화를 추진하고 있는 대표적 국가로 꼽히는 영국의 경우에도 마을단위의 자치기구라고 할 수 있는 parish의회(parish council)들이 존재하고, parish의회 의원의 경우에는 주민들이 선출하고 있는 것과는 대조적이다.

다섯째, 새로운 체제에 대한 주민들의 만족도도 별로 높지 않다는 것이다. 제민일보가 제주특별자치도 출범 6개월을 맞아 실시한 설문조사에서도 행정구조 개편에 대해 부정적인 평가가 46%로 긍정적인 평가 27.3%보다 높게 나왔다. 또한 제주MBC가 2007년 9월 11일 도민 1,000명을 대상으로 실시한 여론조사에서도 ‘종전의 제주도와 4개 시ㆍ군체제가 더 낫다’는 응답이 43.8%로 ‘현재의 제주특별자치도와 2개 행정시 체제가 더 낫다’는 38.0%보다 더 높게 나왔다.

제민일보 2006. 12. 30.자

국무총리실 산하 제주특별자치도 지원위원회가 특별자치도 출범 1년을 맞아 도민만족도를 조사했을 때에도 행정구조 개편과 관련해 ‘행정효율성이 높아졌다’는 응답은 34%에 그쳤다. 지방행정구조 개편에 대해 2009년 10월-11월에 도민 497명을 상대로 실시한 설문조사 결과에서도 행정구조 개편 3년 이후 도민들이 체감하는 변화는 거의 못 느끼거나 다소 부정적으로 나타났다. 도민 대상 조사결과를 보면, 행정구조가 개편되기 이전과 비교할 때에 읍/면/동의 기능이나 역할이 좋게 달라졌다는 응답은 21.5%, 4개시ㆍ군에 비해 행정시가 좋게 달라졌다는 응답은 19.9%, 제주도에 비해 제주특별자치도가 좋게 달라졌다는 응답은 20.3%에 불과했다. 행정구조 개편 이후에 좋은 점이 많다는 의견(6.8%)보다는 나쁜 점이 많다는 의견비율(19.7%)이 높은 것도 불만족을 드러내는 것으로 볼 수 있었다. ‘비슷하다(73.4%)’라고 응답한 도민들도 행정구조 개편에 대해 긍정적으로 보지는 않는다는 점에서 행정구조 개편은 일단 긍정적인 평가를 받지 못하고 있다고 볼 수 있다.

국회사무처, 『제주특별자치도 행정구조 개편 이후의 변화에 대한 평가와 정책적 시사점』, 2009, 28-34면

IV. 향후 제주지역 지방행정체제 개편의 방향에 대하여

1. 기초지방자치단체 부활의 당위성

애초에 제주지역의 지방행정체제 개편은 전국적인 자치계층 단층화를 염두에 둔 것이었다고 할 수 있다. 그러나 전국적인 자치계층 단층화는 더 이상 추진되지 않고 있다. 특별시나 광역시의 자치구를 폐지하려는 움직임은 있지만, 쉽지 않을 것이다. 또한 대도시지역과 도(道)지역은 동일선상에서 놓고 생각할 수 없다. 전국의 도단위 광역지방자치단체 중에서 기초지방자치단체가 없는 곳은 제주특별자치도가 유일하다. 결국 전국적으로는 광역-기초의 2단계 자치계층이 유지되고 있는데, 제주지역만 그렇지 못한 것이다.

그렇다면 제주지역만 자치계층을 단층화해야 할 절실한 이유가 없는 한, 제주지역도 다른 지역처럼 광역-기초의 2단계 자치계층을 복원하는 것이 타당하다. 지방행정체제 개편 이후에 드러난 문제점들을 보더라도, 자치계층을 단층화한 것은 중앙정부와 당시 제주도정의 명백한 실책으로 볼 수밖에 없기 때문이다.

제주가 섬지역이라거나 제주지역의 인구가 적기 때문에 광역-기초의 2단계 자치계층이 필요없다고 생각하는 것도 오산이다. 프랑스의 코르시카나 포르투갈의 마데이라같은 곳도 본토에 비해 인구가 적은 편이지만 복수의 자치계층을 유지하고 있다.

그런 점에서 보면 현재 제주특별자치도가 내놓은 3개 대안을 가지고 논의할 것이 아니라, 기초지방자치단체를 부활할 것인지 아닌지를 가지고 논의해야 한다. 제주도정이 내놓은 대안 중에서 행정시장 직선제나 읍.면 대동화는 기초지방자치단체의 자치권을 부활하지 않는다는 전제에 선 것이다. 그러나 이러한 방안은 현재 나타나고 있는 문제점을 해소할 수 있는 방안이 되지 못한다.

사람에게도 인격이 중요한 것처럼, 지방자치단체에도 법인격은 필수적인 것이다. 법인격이 있어야 자기 명의로 재산을 소유할 수 있고, 자치입법권이나 자치재정권도 상당수준 누릴 수 있지만, 법인격이 없을 경우에는 그러한 부분은 인정되기 어렵거나 인정되는 범위가 협소해 것이다.

법인격이 있고 자치입법권과 자치재정권을 가진 기초지방자치단체로 부활되어야 광역-기초의 역할구분도 가능하고, 지역주민들의 의견을 책임있게 수렴하는 것도 가능하다. 기초지방자치단체가 부활해야 ‘제왕적 도지사’의 폐해도 줄일 수 있다.

물론 과거의 4개 시-군을 단순부활하는 형태보다는 새로운 형태를 모색할 수도 있다. 그것이 2개 행정시를 자치시로 전환하는 방식이든 새로운 형태의 기초지방자치를 설계하는 것이든 간에 여러 가지 가능성을 탐색할 수 있다. 중요한 것은 자치권이 있는 기초지방자치단체여야 한다는 것이다.

기초지방자치단체 부활의 필요성을 다시 정리하면,

첫째, 지방자치를 실시하는 취지중에 하나인 ‘권력의 수직적 분배(vertical division of power)’의 필요성은 지방자치 내에서도 필요하다. 도지사로의 권한 집중현상을 막는 핵심은 기초지방자치단체 부활이다.

둘째, 주민의 참정권과 접근성을 보장하기 위해서는 ‘보다 가까운 정부가 필요’하다. 광역지방자치단체인 시ㆍ도는 면적이나 인구규모로 인해 한계가 있다. 보다 가까운 정부인 기초지방자치단체가 있어야 주민들의 참여도 활성화될 수 있다.

셋째, 광역권 내에서의 사회ㆍ경제적 집중현상을 막기 위해서는 정치ㆍ행정적 분산이 필요하므로 기초지방자치제가 필요하다. 복수의 기초지방자치단체가 각자 자기 지역의 활성화를 위해 노력할 때에 집중현상을 억제할 수 있기 때문이다. 광역지방자치단체만 존재할 경우에는 의사결정권이 집중되므로 중심부 중심으로 정책이 수립될 가능성이 높고, 그렇게 되면 지역간 균형 발전이 어려워진다.

넷째, 도청의 과도한 권한과 업무부담을 분산하기 위해서도 필요하다. 특별자치도가 되면서 도청으로 과도하게 권한과 업무가 집중되고 있다. 행정구조 개편을 한다면, 행정시는 폐지하고 제주특별자치도는 광역적 차원에서의 정책수립과 거시적 지역발전전략 수립에 집중하며, 보다 작은 지역단위의 지역발전계획이나 주민참여 확대, 주민서비스 향상은 새롭게 부활될 기초지방자치단체에서 하도록 하는 역할분담을 할 수 있을 것이다. 그럴 경우에 행정계층은 특별자치도-기초지방자치단체의 2계층이 될 것이다.

이와 관련해서 “제주도청이 주민들의 온갖 주민생활 잡무를 모두 관장하다보니 정작 중요한 제주도의 핵심적인 과제인 첨단산업의 유성과 인프라 확충에는 집중할 수 없게 된다”는 비판이 제기되고 있다(이기우, 앞의 글, pp.61-62).

다섯째, 내발적 지역발전을 꾀하기 위해서도 기초자치제의 부활은 필요하다. 제주도 전체적으로도 지역발전의 전략모색이 필요하지만, 몇가지 전략적 모색만으로 제주지역 전체의 균형적인 발전을 꾀하는 것은 무리이다. 따라서 작은 규모의 지역단위에서 지역발전을 모색할 필요가 있고, 그것이 내발적 지역발전이다. 내발적 지역발전을 위해서는 의사결정권을 아래로 배분할 필요가 있고, 의사결정의 단위는 지역적 정체성과 지역내의 연대감을 형성할 수 있는 규모 정도가 적절하다.

‘내발적 발전’이란 외래형 발전과는 반대되는 개념으로, ① 지역 주민이 능동적 주체가 되어 ② 지역에 있는 자원, 기술, 인재, 문화, 시장 등 여러 가지 자원을 활용하여 복합적인 경제를 육성하고, ③ 그것들의 네트워크를 이룩함으로써 환경 보전과 함께 생활의 질을 향상시키는 종합적인 지역 발전을 의미한다. 내발적 발전의 외적 기초 조건으로는 ① 평화적일 것, ② 대기업에 대한 규제, ③ 분권과 지방자치의 확립을 꼽는다. 그리고 내적 기초 조건으로는 ① 주민의 자발적 참여에 뿌리를 두는 민주적인 정치와 행정, ② 환경 보전에 관한 사회 계획과 이것을 틀로 하는 지역 경제 계획, ③ 이를 뒷받침하고 추진할 수 있는 주민의 문화 수준 향상과 사회 교육 및 자기 학습을 든다. 특히 경제적 측면에 국한되지 않은 지역 계획이 필요하다.사회 계획이 없는 경제 계획만으로는 성공적인 지역 정책이 되기 어렵다. 그리고 환경 보전은 사회 계획의 주된 내용을 구성한다(宮本憲一(미야모토 겐이치) 외 2. 2004. 『지역 경제학』. 심재희 옮김. 전남대학교출판부pp. 361-378)

일본의 시ㆍ정ㆍ촌 합병에 대해서도 비판적인 입장에서는 ① 합병으로 인해 행정구역이 넓어지고 행정서비스가 저하되며 주민의 의견이 행정에 반영되기 어려워진다는 점, ② 중심부와 주변부의 지역격차가 발생한다는 점, ③ 지역의 전통, 문화가 상실되고 지역의 연대감이 희박해진다는 점 등을 지적하고 있다(小森治夫, 2007, 『府縣制と道州制』, 高菅出版, p.149)

2. 덧붙이며

한편 부활할 기초지방자치단체의 개수나 조직형태에 대한 고민은 필요하다. 1991년 부활한 우리나라의 지방자치제는 기관대립형-강한수장형(strong mayor-council form)의 제도이다. 그러나 그동안 지방자치단체장의 인사권 전횡(그로 인한 각종 인사비리)와 예산낭비, 부패 등이 문제로 되어 왔다. 또한 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 모두 강한 수장형을 취하고 있다 보니, 광역지방자치단체장과 기초지방자치단체장간의 역할상 혼란과 갈등이 문제되기도 했다. 이러한 문제에 대해 제주가 새로운 대안을 제시하는 것은 국가적으로도 의미가 있다.

참고로 현재 우리나라의 지방자치단체 조직형태는 중앙정부가 법률로 정한 하나의 지방자치단체 조직형태만이 있다. 그러나 지방자치단체의 조직형태는 지방자치단체의 내부적인 사항에 대한 것이므로 전국적으로 동일한 규율을 해야 할 필요성은 높지 않다. 외국의 경우를 보아도 한 국가내에서도 다양한 조직형태를 가진 지방자치단체들을 볼 수 있다.

그러나 완전히 지방자치단체의 자율적 선택에 맡기기 어렵다면, 지방자치단체의 조직형태에 관한 몇 가지 모델을 제시하고 지방자치단체로 하여금 선택하도록 하는 방식도 제안되고 있다. 지방자치단체가 자치기본조례를 제정하여 조직형태를 선택하게 하자는 것이다. 이처럼 지방자치단체의 조직형태를 다양화하는 것이 필요하다는 논의가 있으므로, 제주특별자치도에서부터 발상의 전환을 통해 지방자치단체의 획일적인 조직형태에서 벗어날 필요가 있다.

이기우ㆍ하승수, 2007, 『지방자치법』, 대영문화사, p.230, 안영훈, 2006, 『지방자치단체의 기관구성 다양화 방안』, 한국지방행정연구원, pp.129-131

더구나 제주특별자치도법에는 이미 제주도의 지방자치단체장과 지방의회의 관계에 대해서 지방자치법과는 다른 형태의 조직을 할 수 있도록 하여 지방자치단체형태의 다양화를 제주도에서 시도할 수 있도록 하는 조항이 존재한다.(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제13조). 이 조항을 조금 더 발전시키면 새로운 기초자치제의 도입에 있어서도 다양한 조직형태를 모색해 볼 수 있을 것이다.

아울러 어떤 형태로 새로운 기초자치제의 조직형태를 구성하든간에 주민들의 참여를 보장하고, 비용이 적게 들어가며, 기존의 획일적인 조직형태(강한 수장형)의 문제점을 극복할 수 있는 조직형태를 찾는 것이 필요하다. 개인적으로는 지방의회에 의한 집행기관 책임자 임명형이나 위원회형에 대해 진지하게 검토해 필요가 있다고 생각한다.

일반적으로 지방자치단체의 기관으로는 의결기관과 집행기관이 있다. 그리고 의결기능과 집행기능을 단일기관으로 통합시키느냐 분리시키느냐에 따라 기관통합형(기관의존형)과 기관대립형(기관독립형), 절충형으로 크게 구분된다. 기관대립형에도 지방자치단체장의 선출방식(직선제와 간선제), 지방자치단체장의 권한 수준에 따라 다양한 형태가 있을 수 있다. 우리나라의 경우에는 집행기관 직선형이며, 그 중에서도 지방자치단체장의 권한이 강한 유형이다. 그러나 이러한 구분조차도 인위적인 것이고, 국가별로, 그리고 한 국가내에서도 다양한 형태가 존재한다. 미국의 경우에는 위원회형과 의회-임명제 행정관형을 취한 지방자치단체가 많이 존재한다. 미국의 위원회형은 지방의회가 입법기능과 행정기능을 동시에 수행하는 형태로 의회와 행정기관이 상호 의존적인 정부형태를 이룬다. 의회의원은 3-5명으로 구성되며 소선거구제 혹은 대선거구제로 선출된다.

미국의 경우에는 의회-임명제 행정관형도 많이 취하고 있다. 이는 의회가 행정실무를 총괄하는 행정관을 임명하고, 행정관은 의회에 대해 책임을 지는 유형이다. 그 외에 영국, 독일 등의 국가들도 지방자치에 있어서는 다양한 형태의 조직유형을 취하고 있다.

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