우근민 도정의 행정체제개편 추진 진단과 대안

배기철 제주주민자치연대 대표

1. 들어가며

어느 시대에나 행정체제가 존재하고, 이에 의해 중앙과 지방의 통제, 협력, 항거의 역사가 있어왔다. 이는 행정체제가 우리의 삶에 아주 밀접하게 연결되어 있고, 그에 의해 우리의 삶이 영향을 받는다는 의미이다.

실제 고려, 조선시대에도 이처럼 각 지방의 통제를 위해 행정체제의 개편을 추진했고, 또한 각 마을은 두레나 향회 등 단위의 자치를 만들어 공동체의 자치와 자립을 강화해 왔다.

또한 일제는 식민지 지배를 위해 지방행정통폐합을 진행하여 자치적인 동리를 행정적인 면으로 흡수하여 그 지배를 강화하였다.

해방 이후 우리나라의 행정체제의 변천 또한 중앙의 권력의 의지에 의해 그 부침을 겪었다.

우리나라의 지방자치는 1961년 5.16군사쿠테타로 지방자치가 말살되고, 독재정권의 강력한 중앙집권적 구조아래 파괴되어 왔다. 그러한 과정속에서 산업화의 놀리에 의해 지역의 자원과 환경, 전통과 문화, 공공의 소유와 공동체는 수탈, 파괴되고, 중앙의 논리에 따라 획일화 되고 단순화 되었다.

그 후 80년대 민주화항쟁의 산물로써 1995년 지방자치가 부활되었으나, 지방행정체제의 개편논의는 각각의 이해와 현실적 상황에 따른 논리로 지속되어왔다.

그러나 그동안의 행정체제개편이 주민편의성과 행정의 효율성을 명분으로 내세웠지만 실제 중앙의 통제를 강화하고 효율적 관리를 위한 수단으로 진행되어져 왔다.

행정체제개편 논의의 과정을 보면 중앙의 필요에 의해 결정하고 이에 대해 받아들이라는 식의 전개과정이었다.

실제 행정체제개편의 이해당사자인 지역주민들은 그동안의 행정체제개편 과정에서 지역주민들이 그 내용과 절차 등에 관해 정확한 정보를 접할 기회와 논의의 장에서 소외되어 이러한 과정에 의견을 제시하거나 참여할 수단이 제한되어 왔다.

또한 지역의 역사와 환경에 따라 자율적이고 합리적으로 이루어져야할 지방행정체제의 개편이 중앙의 논리에 따르면 행.재정적 인센티브를 제공하고 그러지 않으면 불리하다는 반자치적 발상에 이르러서는 과연 행정체제의 개편이 누구를, 무었을 위한 것인지 묻지 않을 수 없을 것이다.

여기에서는 그간의 제주도의 행정체제의 개편과정과 문제점을 알아보고 현재 진행중인 행정체제개편의 내용과 문제점, 그리고 극복방안을 논하고자 한다.

2. 제주 행정체제개편과정과 문제점

1) 변천과정

- 1946년  전라남도에서 제주도로 분리(북제주군, 남제주군 2개군 구성)

- 1955년  북제주군에서 제주시 분리

- 1981년  남제주에서 서귀포시 분리(1도 4개시군체제 확립)

- 2000년  국제자유도시 추진과정용역에서 단층제 제안(존스 랑 살사)

- 2002년  국제자유도시특별법 제정

(권한조정모형과 단일자치구역모형)

*권한조정모형-1도2시2군, 1도2시, 동서군, 1도4시

*단일자치구역모형-시장군수임명제

- 2003년  행정개혁추진위원회 구성

- 2003년  제주형자치모형개발 연구용역(점진적 대안과 혁신적 대안 제시)

- 2005년  7월27일 현행유지안(점진안)과 단일광역자치안(혁신적 대안)중                    선택하는 방식으로 주민투표 실시

- 2006년  7월1일 현 제제 출범.

2) 2005년 주민투표의 과정과 문제점

(1)주민투표 과정

- 2003년  제주발전연구원 연구용역 결과 “점진적 대안”과 “혁신적 대안“제시

- 2005년  6월 5일 제주도는 행정자치부 장관에게 행정체제개편에 관한 주민투표             건의

6월 21일 주민투표법 제8조1항 규정에 근거, 제주도지사에게 주민투표             실시 요구.

7월 27일 현행유지안(점진안)과 단일광역자치안(혁신안)중 선택하는 형             식으로 주민투표 실시함. 비용은 국고 지원하고, 투표일 당일은 임시 공             휴일 지정.

전체 유권자의 36.7%가 참여하여 혁신안 57.0%, 점진안 43.0%가 찬성

(단, 서귀포와 남제주군은 점진안 찬성이 56.4%와 54.9%로 높음)

⟪2005년 제주도주민투표 결과⟫

구분	혁신안 찬성율	점진안 찬성율	투표율
서귀포시	43.6%	56.4%	34.2%
남제주군	45.1%	45.9%	40.1%
제주시	64.5%	35.5%	34.6%
북제주군	57.2%	42.8%	42.2%
전체	57.0	43.0	36.7%

3. 2005년 주민투표의 문제점

(2) 2005년의 행정체제개편 과정의 문제점

▶주민투표 안에 대한 명칭의 문제

-점진안(현행유지안)과 혁신안(시장군수 임명제)이란 단어를 사용함으로써 마치 혁신안이 새롭고 진보적이라는 이미지를 도민들에 심어줌. 특히 혁신안은 5가지 대안을 만들어서 하나의 대안으로 단일화 하는 과정에서 무차별적으로 도민들에게 혁신안 지지를 선택하게 하는 꼼수를 부림.

▶제주도정의 주민투표 홍보의 문제

-전 공무원을 동원하면서 마치 주민투표 홍보를 하는 것처럼 했지만, 실상은 혁신안 홍보에 전념하면서 스스로 불공정한 분위기를 스스로 조성하였음. 특히 일방적 혁신안 홍보거부 운동에 참여한 공무원노조 제주본부장과 사무처장에 대해서 “감사”를 통해 징계를 요구한 것은 스스로 불법을 자행한 것을 시인한 것임.

(형식적으로 혁신안 찬성 단체로 JCI를 등록시킨 후 도정이 모든 선거운동을 함)

▶주민투표의 법적구속력의 문제

-지방자치법 제4조에는“지방자치단체를 폐치하조자 할때는 관계 지방의회의 의견을 들어야 한다“라고 되어 있다. 그러나 제주도 주민투표 당시에는 제주도지사의 재량 사항으로 제주도의회의 의견은 법적 구속력이 없다라는 행자부 답변이 있었음.

-시▪군 폐치를 묻는 주민투표를 시장▪군수가 아닌 도지사에게 실시 요구가 합당한가의 문제.

-폐지 대상인 서귀포시와 남제주군의 주민들은 폐지반대 의견인 점진안 찬성이 많았는데 서귀포시와 남제주군을 폐지할 수 있는지의 문제.

▶2005년12월8일 기초지방자치단체(제주시. 서귀포시. 남제주군)과 지역주민들이 헌법소원 제기하였으나 2006년 4월 27일 재판관 9명 전원 일치로 기각 결정 내림.

허나 이에 대한 헌법재판소 결정의 타당성에 대한 의문이 제기됨.

(3)행정체제개편 이후 나타난 문제점

3. 현재 행정체제개편의 과정과 문제점

1) 제주도의 행정체제개편 재논의 과정

제주도의 자료에 따르면 그동안 기초자치단체를 폐지하고 광역행정체제로 6년간 운영해 본 결과 행정의 민주성 및 주민참여 약화, 행정서비스 질 저하, 하부행정기관의 창의성 상실, 중앙정부의 지원 감소, 제왕적도지사의 문제 등 여러부분에서 재검토가 필요한 것으로 나타났음.

그래서, 현재의 특별자치도 시스템은 풀뿌리 민주주의 약화로 인하여 도민들이 불편이 많아져서 도민들은 어떠한 형태로든 현행 행정체제의 변화를 원하고 있는 실정임.

이를 위하여 「제주특별자치도 행정체체개편 모형」 도입을 통하여 지방자치의 실질적인 분권실현과 주민참여를 강화시켜 실질적인 행정에의 주민 접근성 향상 등 주민불편을  해소시켜 나가고자 하는 것임 이라 밝혀 2005년 개편과정에서 제기되었던 단일광역체제의 문제가 드러난 것임을 알 수 있음.

2010년 6원 2일 제5회 지방선거에 우근민 후보가 출마하면서, 당선되면 “자치입법권과 재정권, 예산편성권, 내부인사권이 보장된 제주도특별법상의 기초자치단체를 부활해야 한다 ”라고 하면서 “부활하는 기초자치단체장을 직선으로 선출하는 것이 바람직하다”고 말하고 기초의회도 구성해야 한다고  재논의에 불씨를  지폈음

2011년 3월-'제주특별자치도 행정체제 개편위원회 설치․운영 조례제정(제주도 행정체제 개편위원회'는 행정체제 개편 모형 마련을 위해 도의회 추천 4명, 행정시 추천 2명, 제주도 공무원 2명, 전문가 7명 등 15명으로 구성.)

2012년 2월 21일 행정체제개편위원회 6차회의에서 (사)한국행정학회에서 제시한 5개의 행정체제개편 대안 중 시장직선제, 시장직선 및 기초의회 구성, 읍면동 자치강화 등  3개의 대안을 압축했음

2) 제주도의 행정체제개편(안)- 행개위 자료 인용

♦시장직선안

주요내용과 장점은

○ 시장을 주민이 직접 선출하고 기초의회는 구성하지 않되 도 의회가 그 기능을 수행하게 되며

○ 주민생활과 밀접한 사무를 행정시에서 직접 처리토록 하여 주민편의를 강화하고 직선시장의 권한도 특별자치도 이전 수준에 가깝게 대폭 확대하자는 안입니다.

○ 직선시장의 정치적․행정적 권한을 강화하고, 도에 집중된 권한을 행정시로 분산함으로써 제왕적 도지사의 문제를 개선할 수 있습니다.

○ 주민생활과 밀접하게 관련된 사무를 직선시장이 처리함으로써 민원처리가 신속하고, 주민의 정책참여를 촉진할 수 있습니다.

○ 제주특별자치도 설치의 기본취지를 유지하면서 제주특별법의 개정으로 해결할 수 있어 법적, 정치적 실현 가능성이 높습니다.

단점으로는

○ 직선시장의 권한은 도지사가 임명하는 시장의 권한보다는 강화되지만 기초자치단체장이 갖는 권한보다는 미약합니다.

○ 사무처리 및 인사에 있어서 도지사와 직선시장의 의견이 다를 경우 갈등과 대립이 발생할 가능성이 있습니다.

○ 기초자치단체 수준의 자치권을 확보하지 못해 주민의 실질적인 참여 및 자치욕구를 충족시키는데 한계가 있습니다.

♦읍면동 자치강화안

주요내용과 장점은

○ 현행처럼 시장은 도지사가 임명하고 읍면동장을 주민직선에 의해 선출하게 되며

○ 읍면동에 주민자치회를 두어 근린생활 자치를 강화함으로써 주민의 민원불편을 해소하고 주민의 접근성 제고와 참여 촉진을 통해 민주성을 보완하자는 안입니다.

○ 생활민원에 관한 도의 권한이 읍면동에 이양되므로 읍면동장의 권한이 강화되고 주민참여를 확대할 수 있습니다.

○ 제주특별자치도의 기본취지와 근간을 흔들지 않으면서 단층제의 단점으로 지적되는 민주성을 보완할 수 있습니다.

○ 중앙정부가 추진하고 있는 지방행정체제개편의 방향과 부합하여 중앙정부 및 국회의 지지를 얻기가 용이합니다.

단점으로는

○ 도지사가 임명한 시장과 주민이 선출할 읍면동장간에 정책갈등과 마찰이 발생할 수 있습니다.

○ 기초자치단체에 비해 사무의 내용과 범위가 제한되고, 자치권과 재정권 등이 없어 주민의 실질적인 참여 및 자치권 확보에 한계가 있습니다.

○ 행정시가 존치하면서 읍면동의 자치기능을 강화하기 때문에 인력이 중복되고 행정의 비효율성이 증대될 수 있습니다.

♦시장직선 및 기초의회 구성안

주요내용과 장점은

○ 법인격 있는 기초자치단체를 설치하여 시장과 기초의회의원을 주민이 직접 선출하게 되며

○ 자치입법, 자치조직, 자치행정, 자치재정 등 자치권을 확보하고 시정에 대한 주민 참여를 확대함으로써 주민의 의사에 기초한 풀뿌리 민주주의를 구현하자는 안입니다.

○ 자치권을 가진 기초자치단체를 설치함으로써 주민의 의사와 직접참여에 의한 자치를 실현할 수 있습니다.

○ 시장직선과 지방의회의 구성을 통해 도에 집중된 권한을 분산하여 현행체제의 문제점을 해결할 수 있습니다.

○ 주민의 접근성 확보가 용이하고 주민의 민원에 대한 신속한 처리를 통해 행정의 대응성을 향상시킬 수 있습니다.

단점으로는

○ 제주특별자치도 특별법 제정취지에 저촉되어 특별자치도의  특례 지위가 훼손될 수 있습니다.

○ 도(지사와 도의회)와 기초자치단체간의 정책갈등과 대립을  초래하고, 도 중심의 일관된 정책추진을 저해할 수 있습니다.

○ 기초자치단체 도입으로 도의회 의원수가 크게 변화되고 정부의 지방행정체제개편 방향과 맞지 않아 정부 및 국회의 지지를   얻기가 어렵습니다.

3) 현 행정체제개편 논의의 문제점

위의 세가지안을 기본으로 하는 현재의 행정체제개편 논의는 여러 가지 문제를 안고 있다.

우선 지난 행정체제개편과정과 그동안 운영되어진 행정체제에 대한 평가에 제대로 근거하지 못하고 있다는 것이다.

지난 행정체제개편 과정에서 혁신안과 점진안이라는 명칭으로 인한 혼란과 그 내용에 있어서도 제대로 검증되지 않은 사례와 기대효과를 제시하여 주민들의 판단을 흐렸던 과정에 대해 엄밀한 평가가 있어야 할 것이다.

또한 6년간의 운영된 단일광역행정체제의 문제점에 대한 분석과 평가가 정확히 이루어 지고, 이에 근거한 구체적 대안의 모색으로 행정체제개편이 이루어져야 할 것이다.

그럼에도 불구하고 현재의 행정체제개편 논의는 이전의 행정체제개편논의의 수준을 벗어나지 못하고 있다.

둘째 각 안의 명칭과 장.단점을 명확히 하지 못하여 주민들의 민의가 제대로 반영이 안 되어 질 수 있다.

위의 행개위안을 보면 마치 모든 안이 자치권의 확보인 것처럼 호도될 수 있으며 그 권한의 범위의 문제만이 다른 것처럼 되어 있다. 하지만 이는 사실이 아니며 도의 의지에 의한 권한의 일정한 배분과 자치권의 부활문제는 엄연히 다른 것임을 명확히 적시해야 할 것이다.

명칭과 내용에 있어서도 시장직선제안의 경우 명칭을 행정시장 직선안으로 하여야 하며, 행개위의 설명자료에는 마치 일정한 자치권의 확보로 오해할 수 있게 되어있다. 하지만 이는 도지사의 의지에 의한 행정시로의 권한배분임을 명확히 하여야 할 것이다.

읍면동 자치강화안의 경우 명칭을 행정읍면동장 직선안으로 하여야 하며 이또한 현행 행정체제가 존치하는 속에서 권한의 배분과 운영의 문제를 어떻게 할 것인지 구체적으로 제시해야 할 것이다.

시장직선 및 기초의회 구성안의 경우 기초자치단체의 부활로 명칭을 명확히 해야 그 의미가 명확해지고, 그 구역의 범위 등을 어떻게 할 것인지 등을 제시하여야 할 것이다.

엄밀하게 말하면 위의 3가지 안은 사실상 기조차치의 부활이냐, 현행유지한 채 시장 등을 직선으로 할 것이냐 이다. 이러한 부분들이 가감없이 주민들에게 제공되어야 하며 그에 따른 의견을 물어야 할 것이다.

[행정시와 직선시장 및 자치단체의 비교- 행개위 도민설명자료]

구분		행정시	직선시장	지방자치단체
법인격		𐌢	𐌢	○
직선 자치단체장		𐌢	○	○
지방의회		𐌢	𐌢	○
자치사무처리권		𐌢	○	○
자치 조직권	기구설치	𐌢	△	○
	인사	𐌢	△	○
자치 입법권	조례제정	𐌢	𐌢	○
	규칙제정	𐌢	○	○
독자적 조세권		𐌢	𐌢	○
예산심의원		𐌢	𐌢	○

참고:도민 의견조사 결과 (행개위 자료 인용)

≪1차≫ ☞ ‘11.11.21일～11.30일까지 도민 1,230명 설문 면접조사

□ 찬반 동의여부

구 분	기초지자체부활		기초의회를 둔 시장임명제		기초의회 없는 시장직선제		읍면동 준자치제		현행유지
동 의	44.5%		23.5%		35.8%		31.8%		24.2%
부동의	18.7%		14.5%		14.2%		8.5%		30.2%

≪2차≫ ☞ ‘12.1.27일～1.28일까지 도민 3,150명 전화 설문조사

□ 가장 선호하는 안

시장 직선	시장직선 및 기초의회구성	현행 유지	읍․면동 자치강화	기초의회만 구성
①37.9%	②27.0%	13.9%	③19.0%	2.2%

□ 가장 반대하는 안

현행 유지	시장 직선	기초의회만 구성	읍․면동 자치강화	시장직선 및 기초의회구성
①44.3%	②17.9%	③12.8%	12.6%	12.3%

셋째 도지사의 공약실천을 위한 실현가능성이 아니라 주민의 불편을 해소하고 참다운 자치를 실현하는데 초점이 맞추어져야 한다.

현재 행정체제개편 논의는 단일광역체제에서 제기된 행정의 비효율성, 지역간 불균형 심화, 행정의 민주성 및 주민참여 약화, 행정서비스 질 저하, 하부행정기관의 창의성 상실, 중앙정부의 지원 감소, 제왕적도지사의 문제 등으로 인하여 현행체계에 대한 주민들의 만족도가 떨어지고 이의 변화를 바라는 여론에 의해 진행되고 있다고 밝히고 있다.

그런데도 불구하고 행개위의 설명회를 보면 대중앙설득 가능성, 실현가능성에 많은 비중을 두고 있다. 물론 행정체제의 개편은 중앙정부와의 관계에서 해결되어야 함이다. 그럼에도 불구하고 현재 제기되는 문제와 주민의 불편을 해소하고 올바른 자치의 실현에 그 중심이 없다면 이는 다시 졸속적이고 어리석은 실험이 될 뿐이다.

올바른 행정체제의 논의와 실현은 모든 부분, 즉 법류의 개정까지도 포함하여 열려 있는 논의가 되어야 하고, 이를 실현하기 위한 모든 수단이 강구되어야 한다.

넷째, 행정체제 개편을 위한 주민의사를 묻는 방식에 있어서 행개위 차원에서는 현재로서는 도의회 동의 절차를 상정하고 있다.

고충석 행개위 위원장 역시 최근 주민설명회 과정에서 도지사의 몫으로 돌리면서 회피한 바 있다.

그러나 전체적인 행정체제 개편 문제 역시 도민적 의사를 제대로 묻는 과정이 있어야 하는 것 역시 매우 중요한 문제이다.
주민투표법 제7조에 의하면 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의  주요결정사항에 대하여 주민투표에 부칠 수 있도록 하고 있다.

따라서 주민투표 실시 여부에 대해서 행개위는 물론 우근민 도지사는 명확하게 할 필요가 있다.

근자에 편향적 흐름이 형성된 법인격 없는 시장직선제를 고집하면서 주민투표를 피해가려는 경향도 있는 만큼 이에 대한 책임있는 태도를 우근민 도정이 보일 필요가 있다.

실제 6월18일자로 발표된 전국공무원노동조합 제주본부 의견조사를 보더라도 주민투표를 통해 결정해야 한다는 의견이 압도적이다.

행정체제개편과 관련해서 주민투표를 통해 결정해야 되는지에 대한 질문에 대해서는 응답자 791명 가운데 79.1%인 626명이 주민투표로 결정해야 한다고 응답했다.

반면 ‘주민투표가 불필요’하다는 응답은 응답자의 14.5%인 115명, ‘잘 모르겠다’는 응답이 41명(5.2%), 기타 의견이 9명(1.1%)로 각각 집계됐다.

< 주민투표를 통한 행정체제 개편 의견/전국공무원노동조합 제주본부 설문결과 >(단위 명, %)

질 문		빈 도	퍼센트
주민투표 필요		626	79.1
주민투표 불필요		115	14.5
잘 모르겠다		41	5.2
기타		9	1.1
합계		791	100.0

4. 무엇을, 누구를 위한 행정체제개편인가?

주민들의 요구와 지역의 경제적, 사회적, 문화적 환경의 변화에 따라 설정된 행정구역이나 체계가 주민들의 생활과 맞지않는 경우가 발생할 수 있다. 행정체제의 개편은 이러한 주민들의 생활상의 필요에 의해 이루어져야 한다. 지방행정체제의 개편은 무엇보다도 주민의 정체성과 편익을 증진시키고 효율성과 민주성이 조화를 이루는 방향에서 결정되어져야 한다.

이는 그 결정이 지역주민들에 지속적이며 직접적으로 영향을 미치기 때문이다. 그럼에도 지난 과정의 제주지역의 행정체제개편은 중앙정부의 요구와 행정의 효율성을 근거로 기초자치를 폐지하고 단일광역자치로 개편을 하였다. 그러나 기대했던 효율성은 나타나지 않았고 앞에서 제기된 많은 문제점들로 인해 다시 행정체제의 개편이라는 문제에 직면해 있다. 이제 우리는 그간의 과정을 반면교사로 삼아야 할 것이다.

행정체제의 개편은 또한 국가적 필요성, 즉 국토의 효율적 이용, 균형발전 등의 필요에 의해서도 이루어질 수 있다.

이처럼 지역주민의 생활상의 필요와 국가적 필요성의 측면에서 볼때 자치계층은 2계층로 하는 것이 바람직 하다고 보여진다.

즉 광역자치는 국가의 균형발전과 지방의 경쟁력을 스스로 키워나갈 수 있도록, 기초자치는 지역주민의 편익과 복리의 증진, 참여민주주의의 강화를 이루어 나가는 단위가 되어야 할 것이다.

이는 외국의 사례에서도 대부분의 국가가 2계층제를 선택하고 있으며 개편논의 역시 그 틀 속에서 진행되고 있음에서도 알 수 있다.

구 분	자치계층 수
<단일국가> 스웨덴 한국 영국 덴마크 일본 노르웨이 네덜란드 핀란드 스페인 프랑스 포르투갈 이탈리아	2 2 1or2 2 2 2 2 1→2 2 2→3 1 2→3
<연방국가> 오스트레일리아 벨기에 독일 스위스 아메리카	2 2 3 2 3

그러기 위해서는 행정체제개편을 논의하는 구체적 방향의 설정되어야 할 것이다.

첫째 지방자치의 확충, 강화가 행정체제개편의 기본이라는 인식이 전제되어야 한다. 주민의 편익과 권리의 확대는 내팽개친 채 과거처럼 행정의 효율성, 중앙의 요구 등이 우선시 되어 졸속적이고 반자치적인 논의의 과정이 되어서는 안된다. 또한 지역적 논의에만 머물러 중앙과 지방자치단체의 권한의 분배문제도 떨어놓아서는 안 된다.

둘째 주민의 선택권을 우선하여야 한다. 행정체재개편의 결과는 직접적으로 지역주민의 생활에 영향을 미치기 때문에 주민들의 활발한 논의 참여가 필수이어야 하며, 주민들의 선택에 의해 결정되어져야 한다.

셋째 지역의 역사적,문화적,지리적 경험과 공동체성에 근거하여야 한다.

인구와 구역의 넓이에 따라 일률적으로 정해지는 것이 아닌 인간관계, 문화적 동질성, 향토애, 지역적 조건 등에 의한 생활적 공동체의 범위에 기초하여야 만이 주민의 편익에 근접하게 된다.

이러한 방향에 따라 행정체제개편은 특별법의 개정 등을 포함하여 모든 가능성을 열어 놓고, 주민들의 충분한 논의와 객관적 판단을 할 수 있는 모든 정보를 제공하여야 할 것이다. 또한 구체적인 실행경로와 방법, 내용을 주민들에 물어야 할 것이다. 이럴때 비로소 참다운 자치의 실현이 있는 것이다.